La Settimana dell’Amministrazione Aperta ha ispirato interessanti iniziative sulla trasparenza e partecipazione della decisione pubblica. E il dibattito sulle lobby ha preso una piega, forse definitivamente, positiva. Da oggi attivo il Registro dei lobbisti alla Camera. Con il galileiano “Eppur si muove” l’associazione Riparte il futuro ha fotografato in un Rapporto la regolamentazione del lobbying in Italia nel 2016, un anno considerato “di svolta”. L’evento di presentazione dello studio, ospitato mercoledì 8 marzo presso il Centro Studi Americani, è stato l’occasione per confrontarsi sui passi compiuti verso una democrazia trasparente in una dimensione nazionale e locale. Presenti, infatti, il viceministro delle infrastrutture Riccardo Nencini, l’assessora a Roma semplice Flavia Marzano, l’assessore a Partecipazione, cittadinanza attiva e Open Data del Comune di Milano Lorenzo Lipparini e il consigliere comunale del Movimento 5 Stelle a Roma Angelo Sturni. Ad aprire e chiudere i lavori, moderati dal professor Pier Luigi Petrillo, docente di Teorie e tecniche del lobbying alla LUISS Guido Carli, il responsabile relazioni istituzionali di Riparte il futuro Federico Anghelé. Pur in assenza di una legge quadro nazionale sul fenomeno lobbistico, in base al report il 2016 ha fatto registrare il lancio del registro dei portatori di interesse e un’agenda pubblica degli incontri per Ministro, vice e sottosegretari presso il MISE. L’iniziativa, tra l’altro, pare in procinto di essere replicata dal Ministero della pubblica amministrazione (e non solo) nell’ambito del Terzo Piano d’Azione dell’Open Government Partnership. A livello regionale sono arrivate importanti novità per merito della Regione Lombardia e della Regione Calabria, con il consiglio regionale della Puglia impegnato a vagliare una proposta molto ambiziosa in materia. Roma e Milano, in questo senso, hanno messo in piedi operazioni trasparenza degne di nota istituendo delle agende pubbliche degli incontri con i portatori di interesse. Il viceministro Nencini, che vanta nel proprio curriculum l’istituzione nel 2002 di un registro dei lobbisti presso il Consiglio regionale toscano quando ne era Presidente oltre che l’attuale pubblicazione sul sito del MIT di un’agenda degli incontri coi portatori di interesse particolari, ha individuato nell’instabilità dei governi e nella presenza di culture politiche ostili all’economia di mercato le ragioni per il ritardo normativo in materia. Nencini ha anche segnalato la necessità di intervenire regolamentando il lobbying nei confronti di Direttori Generali e uffici legislativi dei Ministeri, ha espresso la preferenza per la parificazione dei sindacati agli altri soggetti che sono obbligati ad iscriversi ai Registri e verso un modello maggiormente inclusivo degli interessi particolari che coinvolga anche la fase di formazione della norma. Gli assessori Lipparini del Comune di Milano (qui la sua intervista a Lobbying Italia nell’ottobre 2016) e Marzano del Comune di Roma, accompagnata dal consigliere comunale Angelo Sturni, hanno presentato i rispettivi progetti di applicazione delle iniziative sulla trasparenza legate alla OGP. In particolare, su impulso della fondazione Cultura Democratica (che ha già presentato alla Giunta Marino un progetto di regolamentazione dell’attività di lobbying per Roma), il consigliere Sturni ha aperto ad un’effettiva azione in tal senso da parte dell’amministrazione del Movimento 5 Stelle, dopo però necessari step tra i quali una normativa nazionale in materia cui rifarsi. Il giorno prima, Ferpi (federazione che rappresenta i professionisti che operano nelle Relazioni Pubbliche) ha organizzato, sempre a Roma, un incontro dal titolo #AroundPA, in cui si è discusso di lobbying e trasparenza. Tra i rappresentanti del settore, Fabio Bistoncini di FB&Associati e Paolo Zanetto di Cattaneo, Zanetto & Partners, tra i relatori assieme a David Maria Mariani, responsabile dell’unità del MISE che si occupa del Registro per la Trasparenza recentemente istituito. Presenti anche altri lobbisti e specialisti delle PR, che hanno concordato su alcuni punti chiave: il “puzzle normativo” che rallenta lo sviluppo italiano di un settore del lobbying professionalizzato; la necessità di maggiore trasparenza del processo, finalizzata però all’apertura alla partecipazione da parte di tutti i soggetti interessati alle policy pubbliche – non alla trasparenza fine a sé stessa; la richiesta di una normativa nazionale che consenta agli ordinamenti locali e amministrativi, da un lato, e agli operatori del settore dall’altro di agire con efficienza ed efficacia, e senza buchi normativi o lentezze burocratiche. Giovedì 9 marzo un altro “punto a favore” della creazione di un ambiente positivo per la regolamentazione delle lobby è stata poi la dichiarazione del Presidente di ANAC, Raffaele Cantone, in merito alla normativa attuale. "Se la legislazione vigente è sufficiente a regolamentare lobby e fondazioni? Assolutamente no, è una delle questioni su cui bisogna intervenire: le lobby sono state, da tempo, oggetto di disegni di legge, ma mai di un intervento comprensivo e coerente” ha affermato Cantone a LaPresse, prima di un convegno al Mibact. "Lobby non è una brutta parola, in tutto il resto del mondo è una parola seria, ma è una parola che richiede regolazione e trasparenza - ha sottolineato Cantone - le fondazioni e le associazioni, che fanno politica, hanno bisogno di regole che riguardano la trasparenza in entrata e in uscita". È la prima, vera occasione in cui l’Anticorruzione di schiera proattivamente a favore di una legge sulle lobby e, in particolare, sottolinea il necessario legame con le leggi in materia di finanziamento della politica. Da oggi 10 marzo, poi, è attivo il Registro dei Rappresentanti di interesse di Montecitorio (qui il link). Per registrarsi è necessario avere un account SPID. È possibile richiedere l'iscrizione al Registro dei soggetti che svolgono professionalmente attività di rappresentanza di interessi nei confronti dei deputati presso le sedi della Camera, disciplinato dalla delibera dell'Ufficio di Presidenza dell'8 febbraio 2017 ("Disciplina dell'attività di rappresentanza di interessi nelle sedi della Camera dei deputati"), che definisce le modalità attuative della regolamentazione approvata dalla Giunta per il Regolamento il 26 aprile 2016. La registrazione permette di accedere a locali della Camera per svolgere attività di rappresentanza di interesse. Previsto inoltre l’obbligo, per i soggetti registrati, di presentare una relazione annuale su un apposito modello standard entro il 31/01 di ogni anno, sull’attività di rappresentanza di interesse, indicando contatti posti in essere, obiettivi perseguiti e ulteriori informazioni. Come affermato dalla vicepresidente della Camera Marina Sereni, relatrice della delibera istitutiva del registro, nel corso di un seminario sul tema organizzato da Open Gate Italia lo scorso 6 febbraio, si va ad ampi passi verso una sempre maggior definizione del ruolo del lobbying nel processo di formazione delle leggi, con benefici per decisori, cittadini e organizzazioni. La vicepresidente ha inoltre ipotizzato un veloce recepimento della regolamentazione (che ha forma di atto amministrativo e, quindi, non incide sulle norme già presenti nell’ordinamento o in corso di attuazione) anche al Senato. Trasparenza nella rappresentanza di interessi. Benefici per istituzioni, organizzazioni e cittadini from Open Gate Italia Gli sforzi compiuti dall’Ufficio di Presidenza della Camera per l’approvazione di un registro dei lobbisti e della cosiddetta “sala lobby” rappresentano un ulteriore passo in avanti, seppur timido, nella regolamentazione del lobbying e, allo stesso tempo, rendono ancora più insopportabile la giacenza in Commissione Affari costituzionali del Senato del ddl del senatore Orellana ormai datato aprile 2015. Ma qualcosa si muove, ed è già molto. In collaborazione con Francesco Angelone

Tratto dal n. 4 di Innovazione&Riforme, la rivista scientifica del think tank Cultura Democratica. A cura di Giacomo Pistelli In base a recenti studi, sono oggi 23 i Paesi al mondo dotati di leggi che regolamentano in modo organico il fenomeno lobbistico[1]. Tra questi, 11 appartengono all’Unione Europea. L’Italia non rientra in tale lista. Obiettivo di questo lavoro è quello di proporre un’analisi degli strumenti normativi introdotti negli Stati Uniti d’America per disciplinare l’attività di lobbying, instaurando peraltro un paragone con il panorama italiano in modo da evidenziare le lacune che tuttora affliggono in questo ambito il nostro sistema legislativo. La scelta del modello statunitense è da attribuirsi al fatto che non solo tale democrazia può a buon diritto fregiarsi a livello mondiale del titolo di patria del fenomeno lobbistico, ma rappresenta al contempo uno degli esempi più efficaci di normazione della materia. VV., Lobby. La rappresentanza di interessi, in Paper No. 2014-13, Università Commerciale Luigi Bocconi, 2014 La legislazione statunitense sulla rappresentanza di interessi particolari E’ interessante evidenziare subito come l’attività di lobbying sia a tal punto connaturata alla forma di governo statunitense e parte integrante del suo sistema socio-politico da essere espressamente tutelata dalla Costituzione stessa di questo paese[2]. Il Primo Emendamento al testo costituzionale del 1787 parla, non a caso, di un “right to petition to the Government”, concetto non traducibile letteralmente, che potremmo comunque riassumere nella perifrasi “diritto di poter influenzare il decisore pubblico”[3]. Prima di proseguire nella trattazione, occorre a questo punto compiere un necessario passo indietro, al fine di chiarire cosa si intenda esattamente con il termine “lobbying”. Il vocabolo inglese “lobby” ha origini molto antiche. Deriva dalla parola latino-medievale “laubia”[4], utilizzata per la prima volta intorno alla metà del 1500, prevalentemente in ambienti monastici. La traduzione letterale in lingua italiana è “loggia” o “vestibolo” e fa riferimento ad un luogo coperto al di sotto del quale è possibile camminare e dialogare.  Nel linguaggio politico-istituzionale, invece, il termine “lobby” fa la sua prima apparizione alla House of Commons di Londra, dove viene utilizzato per intendere la grande sala d’ingresso dell’edificio, luogo aperto al pubblico e sede di confronto e discussione tra parlamentari e soggetti portatori di interessi di vario genere. E’ tuttavia negli Stati Uniti d’America, a partire dai primi anni del 1800, che il termine assume il significato attuale. In particolare, nel 1832, l’appellativo di “lobby-agents” venne attribuito a tutti coloro che cercavano di esercitare attività di pressione nei confronti dei membri del Congresso di Albany, in quell’epoca capitale dello Stato di New York. Una versione alternativa[5], probabilmente più romanzata che reale, vuole che il vocabolo divenne noto all’interno del linguaggio dei media e di uso comune durante il mandato dell’amministrazione Grant, Presidente degli Stati Uniti tra il 1869 ed il 1877. Egli soggiornava spesso nel celebre Willard Hotel di Washington, strategicamente situato in prossimità della Casa Bianca e del Congresso. Proprio nella “hall” o “lobby” di questo albergo era solito concedere udienze a portatori di interessi particolari, che in virtù di tale motivo presero ad essere chiamati “lobbisti”. “Fare lobbying”, pertanto, sta ad indicare l’insieme delle attività e delle strategie messe in atto da parte di un gruppo d’interesse o gruppo di pressione al fine di influenzare il decisore pubblico per trarne un vantaggio, di carattere non necessariamente economico[6]. Come opportunamente sottolineato da Giuseppe Mazzei, presidente de Il Chiostro[7], “la dinamica degli interessi particolari che cercano di influire sulle decisioni pubbliche” - al fine di vedere le proprie istanze tutelate - “è una realtà esistita in tutte le epoche e in tutti i regimi” e “trova la sua espressione più coerente nelle democrazie pluralistiche”. E’ dunque soltanto l’assenza di un’opportuna regolamentazione del fenomeno in Italia - prosegue Mazzei - unita alla carente trasparenza che ne deriva, ad aver trasformato il termine “lobby” da “pilastro della democrazia” a “parolaccia” sinonimo di opacità e, talvolta, di corruzione[8]. Proprio per garantire opportuni livelli di trasparenza all’interno dei processi decisionali e fornire all’attività lobbistica la legittimità che le compete, il Congresso degli Stati Uniti approvò già nel 1946 una prima legge organica della materia, il “Federal Regulation of Lobbying Act”. Il testo in questione prevedeva che chiunque “individualmente, o attraverso un loro agente o impiegato o altre persone di qualunque tipo, direttamente o indirettamente sollecita, raccoglie o riceve denaro o altre cose di valore da usare principalmente per aiutare, o il cui fine principale è di aiutare l’approvazione o la bocciatura di qualsiasi legge da parte del Congresso degli Stati Uniti”[9] dovesse registrarsi in uno specifico Albo e fornire, sotto giuramento, determinate informazioni al Segretario del Senato e a quello della Camera dei Rappresentanti. I lobbisti dovevano, in particolare, esplicitare chi fosse il loro datore di lavoro, quali fossero gli interessi che andavano a tutelare, quale la loro remunerazione per i servizi forniti e quale, infine, l’ammontare di denaro speso nello svolgimento del proprio lavoro. Erano inoltre tenuti a redigere un rapporto quadrimestrale con informazioni dettagliate in merito alle loro attività. Tutte queste dichiarazioni venivano poi raccolte nel “Congressional Record”, il Registro del Congresso[10], al fine di individuare eventuali omissioni o trasgressioni del regolamento, per le quali erano previste sanzioni che potevano giungere, nei casi più gravi, perfino alla carcerazione. Sebbene tale legge rappresenti un passo in avanti di assoluta rilevanza nella regolamentazione del fenomeno lobbistico, l’assenza di una chiara definizione di chi fosse effettivamente chiamato ad iscriversi all’Albo, così come la mancanza di un organismo volto a controllare la veridicità delle informazioni contenute nel Registro del Congresso, inficiarono considerevolmente la concreta efficacia della suddetta norma. Prima di vedere emanata una normativa che tentasse di colmare le lacune appena evidenziate, si dovette attendere sino al 1995, anno in cui il Presidente degli Stati Uniti Bill Clinton introdusse il “Lobbying Disclosure Act”, norma ancora in vigore sebbene sia stata oggetto di successive modifiche, apportate in particolare dal Presidente Barack Obama a partire dal 2009. Il testo in questione ha il merito di tratteggiare con maggior precisione la figura del lobbista, da considerarsi ora come ogni individuo “impiegato o stipendiato tramite compensi finanziari o non per servizi che includano più di un contatto lobbistico”[11], laddove per “contatto lobbistico” si intende “ogni comunicazione orale o scritta, comprese le comunicazioni elettroniche, comunque indirizzate a un pubblico ufficiale appartenente a un ufficio esecutivo o legislativo, svolta per conto di un cliente, e riguardante la formulazione, la modifica, l’adozione di leggi federali; la formulazione, la modifica, l’adozione di una norma federale, di un regolamento, di un Executive Order ministeriale, o di un qualsiasi altro programma, o qualsiasi presa di posizione del Governo degli Stati Uniti; l’amministrazione e/o l’esecuzione di un programma federale (compresa la negoziazione, la sovvenzione, la stipula e l’amministrazione di un contratto federale, di un prestito, di un permesso, di una licenza); la nomina o la conferma di una persona a un incarico soggetto al parere o alla ratifica del Senato Federale”[12]. Ad essere esclusi dalle disposizioni contenute nel testo normativo erano invece tutti quei soggetti per i quali l’attività di lobbying costituiva meno del 20% del totale di ore lavorative dedicate a un singolo cliente per un periodo complessivo di 6 mesi[13]. Nel 2007, a seguito del celebre “scandalo Abramoff”[14], l’amministrazione dell’allora Presidente George W. Bush decise di introdurre norme più stringenti in materia tramite l’“Honest Leadership and Open Government Act”. La peculiarità del testo risiede nel fatto che non solo dispose controlli più severi nei riguardi dei lobbisti, i quali da allora furono obbligati a presentare rapporto in merito alle proprie attività con cadenza trimestrale, ma inserì anche precise disposizioni riguardo gli stessi decisori pubblici. Fu infatti previsto che tutti i membri del Congresso dovessero dichiarare il totale dei contributi elettorali ricevuti singolarmente sia da privati che da aziende, “anche se spalmati tra finanziamenti diretti al politico, a fondazioni sue amiche, alla sezione locale del suo partito e simili”[15]. Venne inoltre disposto per i medesimi il divieto assoluto di accettare regali di qualsivoglia genere da parte di lobbisti o società che avessero tra i propri dipendenti personale iscritto al succitato Registro[16]. Inoltre, particolarmente significative furono le disposizioni inserite per arginare il complesso fenomeno del “revolving door”, ossia il passaggio dalla carriera politica a quella lobbistica e viceversa, con la creazione di evidenti conflitti d’interesse. Si stabilì pertanto il divieto per i membri del Congresso d’intraprendere la professione lobbistica prima del decorrere di 2 anni dal termine del proprio mandato. Il divieto venne esteso anche ai collaboratori e componenti dello staff dei rappresentanti politici, con vincolo ridotto in quest’ultimo caso ad 1 anno[17]. Come in parte già ricordato, con l’avvento di Barack Obama alla Casa Bianca nel 2008, nuovi provvedimenti sono stati approvati per una più efficace regolamentazione dell’attività di lobbying, primo fra tutti l’“Ethics Committments by Executive Branch Personnel”. Quest’ultimo incentra la propria azione riformatrice non tanto sulle lobbies, quanto piuttosto sui decisori pubblici, i quali, più di altri, risultano destinatari di attività di pressione. L’Ordine Esecutivo oggetto della presente riflessione[18], prevede al suo interno la predisposizione di un “Ethics Pledge”, un vero e proprio documento di natura contrattuale che ogni dipendente assunto o politico nominato in qualsiasi ente governativo è chiamato a firmare. In base ad esso, i sopracitati soggetti hanno l’obbligo di compilare - a seguito di ogni contatto avvenuto con un lobbista registrato all’Albo - il “Disclosure of Lobbying Activities”, testo in cui devono essere esplicitate l’identità della persona incontrata e la finalità della conversazione avuta. L’insieme di questi dati viene in seguito raccolto dall’“Office of Government Ethics” (OGE), che li utilizza allo scopo di redigere annualmente un resoconto consultabile su internet, rendendo in tal modo possibile un monitoraggio costante dell’attività di lobbying nei confronti del Governo e garantire una maggiore trasparenza nei confronti dei cittadini. Norme verso i portatori d’interessi particolari e norme verso i decisori pubblici rappresentano tuttavia soltanto 2 dei 3 pilastri su cui si basa un’efficace regolamentazione dell’attività di lobbying[19].  Le disposizioni finora elencate risulterebbero infatti vane senza il contraltare di una normativa che disciplini accuratamente il finanziamento alla politica e a tutti i candidati a cariche pubbliche. E’ proprio in quest’ottica che nel 1971 negli Stati Uniti venne redatto il “Federal Election Campaign Act” (FECA), legge ancora in vigore, la quale attibuisce ad ogni cittadino o associazione la facoltà di costituire “Political Action Committees” (PACs), comitati volti alla raccolta fondi per il finanziamento di candidati disposti a tutelare uno specifico interesse. Si tratta delle “cassaforti elettorali dei gruppi di pressione”[20], grazie alle quali questi ultimi sono in grado di arrivare ad influenzare gli stessi programmi politici dei partiti. Tutto ciò avviene nella massima trasparenza grazie al ruolo esercitato dalla “Federal Election Commission” (FEC), agenzia dotata di carattere indipendente, il cui compito è di vigilare sull’effettivo rispetto delle norme in materia e di pubblicare online tutti i dati relativi ad ogni singolo PAC. Tramite uno specifico sito internet[21], il cittadino è messo così nelle condizioni di sapere da quali gruppi di pressione ciascun candidato abbia ricevuto finanziamento (e per quale ammontare), acquisendo di conseguenza coscienza degli interessi che questi andrà a tutelare nel corso del suo eventuale mandato. L’assoluta trasparenza del procedimento favorisce, pertanto, una maggiore consapevolezza nell’espressione del voto alle urne. Il contesto italiano Una volta esplicata la disciplina normativa vigente negli Stati Uniti d’America, é opportuno rivolgere l’attenzione sull’analisi della legislazione italiana in materia di rappresentanza degli interessi particolari, al fine di fornire maggiori elementi di ricerca alla comparazione che si vuole illustrare. In Italia la situazione è notevolmente diversa, in considerazione di una legge sul finanziamento dei privati ai partiti non altrettanto incisiva e della totale assenza di una legge organica che a livello nazionale regolamenti l’attività di lobbying. Per quel che riguarda la legislazione italiana in materia di finanziamento della politica, nell’impossibilità in questa sede di darne un’esaustiva trattazione, vengono proposte soltanto alcune specifiche riflessioni. La recente legge n. 13/2014, avente ad oggetto “Abolizione del finanziamento pubblico diretto, disposizioni per la trasparenza e la democraticità dei partiti e disciplina della contribuzione volontaria e della contribuzione indiretta in loro favore”, introduce 3 disposizioni di particolare rilievo attinenti il finanziamento da parte di soggetti privati ai partiti politici. Innanzitutto, non viene previsto obbligo di pubblicità per donazioni inferiori ai 5.000 euro annui, cifra piuttosto elevata se considerato che in altri paesi “è necessario documentare qualsiasi contributo elettorale che superi i 50 dollari in USA, o le 50 sterline in Gran Bretagna o i 50 euro in Francia, Austria e Germania”[22]. In secondo luogo, si dispone un “tetto massimo” per le elargizioni da parte di singoli privati, che non potranno essere superiori ai 100.000 euro annui. Tale vincolo può essere tuttavia “superato, poiché nessun tetto è posto alle elargizioni verso singoli membri di Governo o Parlamento; nonché moltiplicato indefinitamente, costituendo una serie di società donanti o avvalendosi di fondazioni, alle quali non è imposta alcuna rendicontazione pubblica dei finanziamenti”[23]. Per ciò che concerne, infine, le donazioni comprese tra i 5.000 ed i 100.000 euro annui, è stato previsto che, per ragioni di privacy, queste vengano rese pubbliche soltanto in caso di consenso da parte del finanziatore stesso. Questo non significa, come opportunamente chiarito dal Garante per la Privacy Antonello Soro, che “in assenza di consenso il dato sull’erogazione del contributo sia ‘segreto’ e che quindi non vi possano essere controlli sulle fonti di finanziamento”[24]. Ne consegue, tuttavia, una carente consapevolezza da parte dei cittadini, impossibilitati a sapere in che misura aziende e soggetti privati finanzino partiti e candidati politici. In considerazione del fatto che, proprio in base a quanto stabilito dalla legge n. 13/2014, a partire dal 2017 si verrà a decretare una considerevole riduzione del finanziamento pubblico ai partiti, con conseguente incremento della rilevanza della componente privata, i limiti della normativa in questione appaiono ancor più evidenti. Spostando invece la nostra attenzione sulla regolamentazione dell’attività di lobbying in Italia, occorre innanzitutto constatare che, a fronte di 59 disegni di legge presentati in materia[25], a cui vanno aggiunti 11 proposte di legge attinenti le pubbliche relazioni, l’ordinamento italiano non dispone di alcuna legge organica disciplinante il fenomeno. I tentativi di superare tale impasse hanno seguito nel nostro paese 3 prevalenti direttrici: introduzione di norme a livello regionale, approvazione di modifiche al Regolamento delle Camere, applicazione di “Registri per la trasparenza” da parte dei singoli Ministeri. In assenza di una legge di carattere nazionale, sono stati innanzitutto gli enti regionali a tentare di fornire opportuna regolamentazione alla materia. Toscana, Sicilia, Molise, Abruzzo, Calabria e, in ultimo, Lombardia hanno infatti introdotto norme simili per la disciplina dell’attività di rappresentanza di interessi particolari nei confronti delle istituzioni locali. Nonostante si tratti di leggi approvate in via definitiva, nessuna di queste trova sostanziale e concreta applicazione. Non differente esito ha avuto, per il momento, la modifica al Regolamento della Camera dei Deputati approvata dalla Giunta per il Regolamento il 26 aprile 2016[26]. Il testo del provvedimento inerente la “Regolamentazione dell’attività di rappresentanza di interessi nelle sedi della Camera dei Deputati”, prevede in particolare l’istituzione di un Registro presso l’Ufficio di Presidenza della Camera ove sono chiamati ad iscriversi quanti svolgano attività di rappresentanza di interessi nei confronti dei Deputati presso le sedi della Camera stessa. Gli iscritti al Registro dovranno inoltre redigere un resoconto annuale comprensivo degli incontri avuti, degli obiettivi conseguiti e dei soggetti interessati. Sebbene tale iniziativa possa rappresentare senza dubbio un significativo progresso nella disciplina del settore, occorre tuttavia sottolineare come, trattandosi esclusivamente di un regolamento interno della Camera dei Deputati, questo non sia in grado di garantire la trasparenza di tutti quegli incontri tra Deputati e portatori d’interessi svolti al di fuori delle stanze di Montecitorio[27]. A tale criticità si aggiunge la circostanza per cui, sebbene approvato all’incirca 6 mesi fa, il Registro non è ancora operativo in quanto l’Ufficio di Presidenza della Camera non si è ancora riunito per definire “le ulteriori disposizioni relative all’iscrizione e alla tenuta del registro nonché alle modalità di accesso alla Camera dei Deputati dei soggetti iscritti nel registro e all’eventuale individuazione di locali e attrezzature per favorire l’esplicazione della loro attività”[28]. Il provvedimento dunque, similmente alle succitate norme regionali, risulta ad oggi inattuato. A essere invece attivo, e online dal 6 settembre di quest’anno, è il “Registro Trasparenza”, strumento voluto dal Ministro per lo Sviluppo Economico, Carlo Calenda, per garantire “maggiori informazioni sui processi decisionali e sui soggetti portatori di interessi interlocutori del Ministero”[29]. Tale Registro, ispirato a quello già in uso presso le istituzioni europee e all’“Elenco dei lobbisti” sperimentato dal Ministero per le Politiche Agricole e Forestali nel 2012[30], si prefigge lo scopo di rendere pubbliche e accessibili online informazioni dettagliate in merito agli interessi perorati presso il MISE, da chi vengono sostenuti e tramite quali dotazioni finanziarie. L’obbligo d’iscrizione per quanti intendano incontrare Ministro, Viceministri e Sottosegretari all’interno del dicastero di Via Veneto scatterà a partire dal 6 ottobre, data in cui scadranno i 30 giorni previsti per provvedere alla registrazione. Tra società di consulenza, imprese ed associazioni di categoria, organizzazioni non governative, centri di studio, istituti accademici ed altri, ad oggi risultano iscritti 106 soggetti portatori di specifici interessi[31]. Di nuovo ci troviamo senza dubbio di fronte ad un’iniziativa più che lodevole, sintomo di una sempre maggiore sensibilità verso la necessaria regolamentazione del fenomeno ma che, se confrontata con il modello statunitense, rivela ancora evidenti lacune. In primo luogo sotto il profilo “geografico”, dato che non viene previsto alcun obbligo di rendicontazione per tutti quegli incontri tenuti al di fuori della sede del Ministero, e in secondo luogo per quanto riguarda il ristretto numero di decisori pubblici coinvolti, in considerazione del più che rilevante ruolo svolto invece da figure che spaziano dal Capo di Gabinetto ai responsabili delle varie Direzioni Generali, fino allo staff che coadiuva il Ministro nelle sue attività quotidiane.   Quanto finora illustrato ci consente quindi di affermare che, se gli Stati Uniti possono essere presi quale virtuoso modello di regolamentazione del fenomeno lobbistico, l’Italia presenta tuttora un preoccupante vulnus legislativo in materia. E’ bene tuttavia sottolineare come l’efficacia delle norme introdotte nel Paese americano risieda non tanto nella severità delle disposizioni applicate, quanto piuttosto nel corretto bilanciamento tra gli obblighi ed i diritti riconosciuti ai membri di tale categoria professionale. Non a caso il Professor Petrillo, Docente di Teoria e Tecniche del Lobbying presso la LUISS Guido Carli di Roma, inserisce gli Stati Uniti all’interno di quei Paesi che hanno adottato il c.d. modello partecipazione[32] per la disciplina dell’attività di lobbying. Infatti, le lobbies statunitensi, oltre ad un vincolo all’assoluta trasparenza rispetto alle proprie attività, godono di un vero e proprio diritto di partecipazione al processo decisionale[33]. Ciò deriva dal fatto che viene loro unanimemente riconosciuto il merito di arricchire il procedimento legislativo, fornendo autorevoli pareri e differenti punti di vista. Non c’è da sorprendersi allora se lo stesso John F. Kennedy riferendosi ai lobbisti fosse solito dire: “Sono dei gran tecnici, capaci di spiegarti problemi complessi e difficili in modo chiaro, comprensibile e rapido”[34]. Una definizione, questa, certamente contrastante con la vulgata tradizionale e che meglio ci aiuta a comprendere il reale ruolo da essi svolto all’interno del contesto socio-politico. E’ attraverso norme poste a garanzia di una maggiore trasparenza ed una maggiore equità nell’accesso al decisore pubblico che si potrà infatti fornire il giusto riconoscimento ad una professione non soltanto legittima, ma sale di ogni democrazia.   Fonti: [1] Spicciariello F., Norme sul lobbying: l’Europa avanza, l’Italia è immobile, in Formiche.net, 29/01/2014 [2] De Caria R., Lobbying e finanziamento elettorale negli Stati Uniti al tempo di Obama, in Palici di Suni E. (a cura di), La presidenza Obama nel sistema costituzionale statunitense: novità e riconferme, Edizioni Scientifiche Italiane, Napoli, 2010 [3] Petrillo P., Democrazie sotto pressione, Giuffrè Editore, 2011 [4] Petrillo P., Democrazie sotto pressione, op. cit. [5] Bistoncini F., Vent’anni da sporco lobbista, Guerini e Associati, 2011 [6] Petrillo P., Democrazie sotto pressione, op. cit. [7] Associazione impegnata nel promuovere la cultura, la pratica e la regolamentazione della trasparenza nella rappresentanza degli interessi. [8] G. Mazzei, Premessa in AA. VV., Lobby. La rappresentanza di interessi, in Paper No. 2014-13, Università Commerciale Luigi Bocconi, 2014 [9] Federal Regulation of Lobbying Act of 1946, in Lobby: il Parlamento invisibile di Franco M., Edizioni del Sole 24 Ore, 1988 [10] Franco M., Lobby: il Parlamento invisibile, op. cit. [11] Art. 3, n. 10, Lobbying Disclosure Act 1995 [12] Zagarella A., Come si regola la pressione nel mondo, in AA. VV. Lobby. La rappresentanza degli interessi, op. cit. [13] Art. 3, n. 10, Lobbying Disclosure Act 1995 [14] Caso di corruzione in cui vennero coinvolti Tom Delay, ex Capogruppo repubblicano, ed una ventina di membri del Congresso tra cui il Deputato repubblicano Robert Ney, Presidente della Commissione Finanziaria. [15] Zanetto P., Washington fa la nuova legge sul lobbying, Bruxelles cerca di fare un registro, ne Il Foglio, 30/08/2007 [16] Sec. 541-546, Subtitle D, Honest Leadership and Open Government Act 2007 [17] Sec. 531-535, Subtitle C, Honest Leadership and Open Government Act 2007 [18] Executive Order 13490, Ethics Committments By Executive Branch Personnel, 21/01/2009 [19] Cfr. P. Petrillo, Democrazie sotto pressione, op. cit. [20] Franco M., Lobby: il Parlamento invisibile, op. cit. p. 171 [21] www.fec.gov [22] Petrillo P., “Soldi privati ai partiti. La legge è un colabrodo”, in Avvenire, 12/09/2014 [23] Azzolini V., Finanziamento ai partiti: trasparenza è credibilità, ne Il Fatto Quotidiano, 15/10/2015 [24] Soro A., in risposta a Tecce C., Soldi ai partiti, dichiarare il nome dei finanziatori non è più obbligatorio. In nome della privacy, ne Il Fatto Quotidiano, 14/02/2016 [25] Petrillo P., Sulle lobby più trasparenza per i decisori: parla il Prof. Petrillo, in Lobbyingitalia.com, 21/07/2016 [26] Servizio Studi Camera dei Deputati, La disciplina dell’attività di lobbying, Dossier n. 235, 18/05/2016 [27] Cfr. http://www.fbassociati.it/fblab/scheda-lobby.pdf [28] Napoli F., Camera, ancora niente registro delle lobby. Al massimo entro fine anno, in Public Policy, 24/08/2016 [29] http://www.mise.gov.it/index.php/it/per-i-media/comunicati-stampa/2035133-il-ministro-calenda-lancia-il-registro-trasparenza-l-attivita-del-mise-sempre-piu-vicina-ai-cittadini [30] https://www.politicheagricole.it/flex/cm/pages/ServeBLOB.php/L/IT/IDPagina/5791 [31] http://registrotrasparenza.mise.gov.it [32] Petrillo P., Democrazie sotto pressione, op. cit. [33] Ibidem [34] Franco M., Lobby: il Parlamento invisibile, op. cit.  

GRANDI STUDI LEGALI, SOCIETÀ DI COMUNICAZIONE LIBERI PROFESSIONISTI. MA SOLO IL 23 PER CENTO DELL'ATTIVITÀ SI SVOLGE ALLA LUCE DEL SOLE Sono passati quasi tre anni da quando l'ex consigliere parlamentare, Luigi Tivelli, molto ascoltato nelle stanze del Palazzo, si vide ritirare il badge che gli consentiva di entrare liberamente a Montecitorio e a Palazzo Madama e circolare tra le commissioni. Si era vantato al telefono con uno sconosciuto interlocutore di essere riuscito a far cambiare un emendamento salvando le pensioni d'oro da uno dei numerosi e vani tentativi di contribuzione. «Ho dovuto scatenare mari e monti, è stata una battaglia durissima, quel che è successo lo potrei scrivere in un manuale come caso eccellente di azione lobbistica". Purtroppo per lui, la telefonata fu registrata dai deputati di M5S che chiesero e ottennero la sua espulsione. Al di là dell'episodio, che trasformò l'ex consigliere in un capro espiatorio messo fino troppo brutalmente alla gogna, è proprio quel tipo di pressing lobbistico che preoccupa di più oggi. Un pressing sotterraneo, esercitato per conto di soggetti che a loro volta restano nell'ombra. Il sospetto è che questa voglia di tenere nascosto ogni contatto con chi deve prendere le decisioni (parlamentari, ministri, dirigenti) sia più diffuso di quanto si pensi. Altrimenti non si spiega perché dal dopoguerra ad oggi sono state inutilmente presentate cinquanta proposte di legge per regolamentare il fenomeno-lobby. Poche discusse, nessuna approvata. E il problema si ripropone ogni volta che in Parlamento arriva un progetto che cerca di scardinare interessi consolidati. Come quelli che la nuova lenzuolata di liberalizzazioni proposta dal ministro dello Sviluppo economico Carlo Calenda sta sfidando da un anno e mezzo. Anche in questo caso i lobbisti sono entrati in gioco e qualcosa per ora hanno strappato: la legge avrebbe dovuto disciplinare la concorrenza di Uber e di Ncc ai tassisti, tutto è slittato di 12 mesi, ci penserà un decreto del governo. I notai, dal canto loro, continueranno ad essere necessari anche per la costituzione di srl semplificate. Il tentativo di esclusione è naufragato. Difficile individuare chi esercita questo tipo di pressing parlamentari. Nulla è regolamentato nell'universo lobbistico. Eppure qualcosa adesso si muove. Dal 6 settembre scorso, i lobbisti che vogliono varcare la soglia del ministero dello Sviluppo economico per parlare con il ministro, devono iscriversi a un registro e firmare un codice di condotta. Ma in Italia non è solo il Mise a muoversi. Anche la Camera ha creato il suo registro (ancora non attivo, n.d.r.) che impone ai rappresentanti di interessi di rendere conto dei loro contatti. E il viceministro delle Infrastrutture, Riccardo Nencini, pubblica dal 2015 sul sito del ministero tutti gli incontri avuti con imprese e associazioni. Certo, se ognuno si fa il proprio registro, sarà il caos. Ecco perché serve una legge nazionale con un unico grande elenco. Tutti la vogliono a parole, ma a impedirla è una sorta di resistenza passiva da parte non solo dei lobbisti nascosti ma anche e soprattutto degli stessi parlamentari. Quanto sia forte questa resistenza, ci aiuta a capirlo una nuova ricerca dell'Università romana Unitelma Sapienza, curata da Pier Luigi Petrillo. Il risultato è che solo il 23% dell'attività di lobbying si svolge alla luce del sole. Il 77% è esercitato da soggetti "di cui è impossibile - dice la ricerca - ricostruire l'indentità dei lobbisti che l'anno generata se non per macrocategorie". Anzi questi signori - società di comunicazione nel 60% dei casi), grandi studi legali (30) e liberi professionisti (10) - "non gradiscono affatto parlare di rappresentanza di interessi". Fabio Bistoncini, fondatore della FB & Associati, una delle più grandi società di consulenza italiane, inorridisce davanti a una stima così negativa: "E' una colossale fesseria, la mia struttura incontra sempre gli interlocutori nelle sedi istituzionali. Questo non vuol dire che non si debba avere finalmente un registro unico al quale dovrebbero iscriversi tutti coloro che rappresentano qualche interesse, nessuno escluso, quindi anche Confindustria e sindacati. Sa perché non se ne fa nulla? Perché chi deve decidere non vuole la trasparenza del processo decisionale". Ma se è così, evidentemente quella zona d'ombra esiste ed è piuttosto ampia. Come è ampio è il numero delle norme sulla trasparenza che vengono puntualmente disapplicate: 230 su 238. Insomma, un quadro di completa anarchia, che conferma le conclusioni dell'ultimo rapporto di Transparency International (una Ong che si propone di combattere la corruzione): in Italia prevale un sistema di "lobbying ad personam", dove i contatti più frequenti non si hanno in Parlamento ma tra i tavoli dei ristoranti romani o nella sala lounge del Fidelity Club Alitalia di Linate. "Lo so - spiega Riccardo Nencini - il fenomeno lobbista in Italia non solo è in aumento ma si è anche parcellizzato nelle richieste che ci arrivano. E le ragioni sono due: i partiti non fanno più da filtro e le associazioni di categoria sono entrate in crisi. Ora si presentano interlocutori che spesso rappresentano solo se stessi". Ma cosa dicono le associazioni di categoria? "Non sapremmo rispondere sull'attendibilità del sondaggio Unitelma - è la risposta di Confindustria - certo, possono esserci zone d'ombra, ma questo non ci riguarda, noi siamo sempre stati trasparenti al 100%. Ben venga una legge nazionale ma sia chiaro: le nuove regole vanno tarate sulla specificità dei soggetti che rappresentano interessi: un conto sono le associazioni come la nostra, un conto sono le società che fanno lobbying come lavoro". "Una lobby che sia solo espressione di interessi corporativi - spiega l'Ania (l'associazione delle imprese assicuratrici) - alla lunga non porterà a nessun risultato. Deve invece saper coniugare gli interessi di categoria con quelli generali. Ecco perché è fondamentale la regolamentazione, anche per restituire alla corretta attività di lobby quella dignità che le è stata ingiustamente sottratta". "La regolamentazione - dicono all'Abi, l'associazione bancaria - deve allinearsi alle esperienze consolidate di altri Paesi europei. Noi abbiamo aderito a tutte le richieste di trasparenza delle autorità europee e italiane". Allinearsi con l'Europa, tuttavia, non sarà facile. La ricerca universitaria ci mette in compagnia con Perù, Argentina, Messico, Cile e Polonia nella graduatoria delle nazioni che disapplicano di più le norme sulla trasparenza. Trasparenza che manca soprattutto quando sono in discussione leggi-omnibus come Finanziarie e Milleproroghe. In quei frenetici frangenti, quasi sempre notturni, spuntano improvvisamente decine di commi all'interno di un emendamento. Come nel caso, citato da Transparency International, del blitz che alla vigilia del capodanno 2008 favorì i tassisti limitando il servizio concorrente di noleggio con conducente. La cui lobby insorse e riuscì a sua volta a fare annullare la nuova norma appena due mesi dopo. O come nel caso del decreto "Salva Roma" in cui venne introdotto nel 2013 un emendamento che riduceva i fondi agli enti locali che avessero limitato il gioco d'azzardo, norma poi ritirata tra l'indignazione generale, con buona pace della relativa lobby. "Il problema - ci dice Massimo Mucchetti, presidente della Commissione Industria del Senato - non è tanto quello dei lobbisti quanto dei ministri e dei parlamentari che non hanno l'autonomia culturale, politica ed economica necessaria per ragionare con la propria testa. E' esattamente quello che succede anche nel rapporto tra i giornalisti e le loro fonti: chi strumentalizza chi?". "Quando ci sono passaggi delicati - aggiunge Ermete Realacci, presidente della commissione Ambiente della Camera - non voglio la presenza di soggetti dietro la porta della commissione. Quando il contatto c'è, avviene in chiaro. Vede, non dobbiamo demonizzare i lobbisti, anche perché in molti casi i loro contributi sono utili soprattutto sul piano tecnico. L'importante è poi decidere con la nostra testa e rendere esplicita la motivazione della scelta". Ecco un obiettivo che il solo registro dei lobbisti non è in grado di garantire: dare trasparenza al processo decisionale. "La Camera - dice Riccardo Nencini - obbliga il lobbista a presentare un resoconto degli incontri avuti, io faccio il contrario, sono io a segnalare l'esito del contatto con i lobbisti". E poi c'è il problema delle "revolving doors", le porte girevoli che vedono funzionari pubblici alla fine loro incarico arruolati subito in società private, che possono così accedere a informazioni riservate. E' un problema riconosciuto dalle stesse società di lobbying: "Ci vorrebbe una pausa di almeno due anni tra un incarico e l'altro" - commenta Fabio Bistoncini - questi sono i veri problemi, non le leggende sui bivacchi di noi lobbisti nei corridoi di Montecitorio. Non è così che operiamo, ci organizziamo molto meglio". Già, come si organizzano i lobbisti? Prima individuano i soggetti coinvolti in un processo decisionale, poi studiano la pratica, dopo di che scatta l'aggancio e insieme al loro interlocutore decidono la forma in cui presentare le proposte. Difficile capire quanti sono. L'unico dato è quello del registro Ue: su 6 mila iscritti, quelli italiani sono circa 600. L'ultima domanda, forse quella più importante, riguarda l'esito delle attività di lobbying. Una cosa la ricerca di Unitelma ce la dice: la possibilità di influenzare un provvedimento aumenta se il pressing lobbistico viene esercitato fin dalla fase preliminare. Viene addirittura tracciata la "curva di influenza legislativa" sulla base di una sessantina di casi 2014-2016 nei settori dei trasporti, dei farmaci e delle banche. Forse i settori più ambiti dal lobbismo, sia italiano che europeo. Ma certamente non i soli se pensiamo che tra gli iscritti nel registro di Bruxelles campeggia anche il nome della federazione internazionale dell'industria pornografica. Una normativa per regolamentare l'attività delle lobby non bisogna inventarla, esiste già in molti paesi del mondo. Gli Stati Uniti, veterani, ce l'hanno addirittura del 1946, Canada e Messico si sono aggiunti più di recente. In Europa il precursore è stata la Germania nel 1951, mentre l'Unione Europea ha affrontato la questione nel 1996. Ma non tutti i paesi l'hanno seguita, mancano all'appello, oltre l'Italia, anche Francia, Spagna, Paesi Bassi, Grecia e altri paesi balcanici, ma anche Svezia e Finlandia. In Asia l'unico paese che ha regolamentato il settore è Taiwan, in Africa nessuno, in America Latina Perù, Cile e Argentina. «Gli incontri che vengono puntualmente registrati non riguardano solo me ma coinvolgono tutto il ministero dello Sviluppo economico, a cominciare dal viceministro e dai sottosegretari». Carlo Calenda è il responsabile di uno dei dicasteri più bersagliati dalle richieste di contatti da parte dei lobbisti. Sono passati esattamente dieci anni da quando il suo predecessore Pierluigi Bersani lanciò la prima lenzuolata di liberalizzazioni. Soprattutto farmaci, banche, assicurazioni: le categorie reagirono con un asfissiante pressing in Parlamento, fatto di emendamenti e commi che cercarono di stracciare almeno una parte di quelle lenzuola. Alcuni passarono, altri no. Adesso la storia si ripete: come allora c'è un "disegno di legge concorrenza" che fatica ad attraversare i corridoi delle Camere. Nove mesi per passare alla commissione Industria del Senato, poi da agosto tutto si è bloccato di nuovo e c'è il rischio che l'aula non riesca a vararlo prima del referendum costituzionale. Si riparla di scatole nere per l'Rcauto, di concorrenza ai tassisti da parte di Uber e Ncc, di energia elettrica, di logistica. E altro ancora. Ministro Calenda, ci risiamo, un'altra controffensiva lobbistica anti-lenzuolate? «No, questa volta i tempi lunghi del ddl concorrenza non sono motivati dal pressing delle lobby interessate, ma dai tempi lunghi delle procedure parlamentari. Il fatto è che ogni misura che comporta una spesa aggiuntiva deve passare in commissione Bilancio». Non mi dirà che non ci sono interessi fortissimi in gioco. «Non voglio dire questo, non c'è dubbio che il disegno di legge tocchi molti interessi, ma, ripeto, non è questo il motivo dello slittamento. Spero vivamente che la legge possa essere approvata prima del referendum. Con la riforma costituzionale, il ddl concorrenza sarebbe legge dal settembre scorso». Dal 6 settembre il suo ministero pone una chiara condizione alle richieste di incontri, è così? «L'iscrizione al Registro della Trasparenza, di per sé volontaria, diventa obbligatoria nel momento in cui società e associazioni varie chiedono di incontrare i vertici politici del ministero (io, il viceministro e i sottosegretari) e quindi di partecipare attivamente al processo decisionale che parte da qui. Al riguardo abbiamo lasciato un mese di tempo prima di far scattare tale obbligo per permettere alle imprese di informarsi e testare il sistema. Il 6 settembre siamo partiti». Non pensa che sarebbe necessario un registro unico nazionale sia per le amministrazioni pubbliche sia per gli organi parlamentari? Non c'è il rischio che ciascuno si faccia il proprio elenco creando ancora più caos? «Sicuramente un registro unico sarebbe più efficiente e semplificherebbe la vita sia a chi si iscrive sia a chi lo consulta. Per noi è stata una priorità da subito, perché il Mise per sua natura è la casa delle imprese. Ma vogliamo che lo sia effettivamente per le imprese, senza distinzioni o privilegi nell'accesso al processo decisionale, e soprattutto alla luce del sole. Il nostro è un progetto pilota che, d'accordo con il ministro Madia, potrà essere esteso a tutto il governo». Chi resiste contro l'approvazione di una legge nazionale? «Onestamente non credo che ci siano delle resistenze specifiche in tal senso, la verità è che si tratta di un cambiamento culturale che richiede un processo per step successivi, per permettere sia alle amministrazioni pubbliche sia ai privati di a un sistema sempre più aperto e trasparente». Non servirebbe anche un resoconto degli incontri avuti con i lobbisti? «Non credo ai processi decisionali in streaming, Gli argomenti che si trattano possono essere riservati e sensibili per l'azienda, per i lavoratori e per l'amministrazione. L'importante è sapere chi accede al ministero e che vi sia evidenza pubblica di chi si incontra con i vertici politici e amministrativi: il registro sarà infatti in prospettiva esteso anche ai direttori generali». Anche i sindacati dovranno iscriversi al registro? «A parte i tavoli di crisi, che esulano ovviamente da queste regole, chiunque venga da noi per rappresentare gli interessi di una certa categoria ha l'obbligo di iscrizione e di firma del codice di condotta». Marco Ruffolo - Repubblica (Affari & Finanza)