Le autorità pubbliche del Cile hanno fatto registrare anche 1.161 viaggi e 400 donazioni nello stesso periodo di riferimento. 164 sindaci (dei 345 totali nel Paese andino) hanno partecipato ad almeno una riunione con lobbisti. Sono invece 108 i consiglieri, 104 i dirigenti amministrativi e 42 i segretari comunali che hanno registrato incontri di questo tipo.

Dall’altro lato, si registrano 170 lobbisti attivi, ma anche 4.598 altri dipendenti in rappresentanza degli interessi della propria società. Tra i comuni maggiormente oggetto delle “attenzioni” lobbistiche ci sono Quilicura (201 audizioni), Teno (179) e Maullìn (162). Solo 25 comuni, invece, non hanno registrato (e quindi presentato) alcuna informazione.

Quello delle normative sul lobbying è un processo che parte da lontano, e che vede la sua prima vera affermazione negli USA col “Federal Regulation of Lobbying Act” del 1946 (sostituito nel 1995 dal “Lobbying Disclosure Act” e dalle successive modifiche volute anche dal presidente Obama con l’Honest Leadership Act). Ma, in particolare a partire dagli anni 2000, anche l’Europa ha iniziato a marciare verso lo stesso obiettivo, sotto la spinta di una richiesta da parte di cittadini, imprese e organizzazioni internazionali (con OCSE e ONU in prima fila) di una sempre maggior trasparenza della politica. E gli stessi lobbisti, contrariamente ad un’errata opinione comune, sono assolutamente favorevoli (come dimostrato da un sondaggio dell’OCSE del 2009) ad una regolamentazione del settore, che garantirebbe loro certezza del diritto per la loro attività e una legittimità che certamente aiuterebbe anche l’aspetto business.

La situazione italiana sul tema è purtroppo nota. Circa 50 progetti di legge e un ddl del Governo Prodi tra il 1976 ed oggi hanno portato al nulla di fatto. Il presidente del Consiglio Enrico Letta più volte si speso in favore di una legislazione adeguata, ma uno scontro tra i Ministri Quagliarello e D’Alia – interventi con due progetti contrastanti –  e la forte opposizione dell’ex Ministro De Girolamo (che paventò addirittura un “ritorno all’Unione Sovietica”) in Consiglio dei Ministri lo scorso luglio, ha fatto finire tutto in un mandato al Ministro delle Politiche UE, Moavero Milanesi “di fare un esame comparato con i principali paesi europei“.

Essendo ormai passati sei mesi, e dopo un ulteriore intervento televisivo del presidente Letta poche sere fa, come aiuto al Governo abbiamo pensato potesse essere utile rendere noto l’esame comparato che il Governo (ufficialmente, è chiaro) non ha ancora realizzato. Ecco quindi di seguito un quadro delle norme esistenti sul lobbying nei vari stati dell’Unione Europea ed europei in generale.

Le normative sul lobbying in Europa

Il primo paese a normare l’attività di lobbying è stata la Germania, il cui registro risale addirittura al 1951, istituzionalizzato poi nel settembre 1972. Il registro è volontario, e non è designato come un registro dei lobbisti di per se. Infatti, è primariamente un sistema che regola l’accesso agli edifici parlamentari. Inoltre, include solo organizzazioni e non individui, non include informazioni finanziarie sulle risorse impegnate, mentre invece impone  di comunicare soggetti rappresentati e le questioni su cui l’organizzazione lavora. La norma riflette la tradizionale cultura tedesca del coinvolgimento delle organizzazioni di rappresentanza (principalmente dell’industria e i sindacati) e delle fondazioni nel sistema decisionale pubblico. Sono di conseguenza assenti dal registro le società di lobbying. Al 24 gennaio 2014 erano 2148 le organizzazioni registrate.

La Germania inoltre presenta dei registri anche a livello di lander. Brandenburgo e Renania-Palatinato ne hanno istituito uno nel 2012, mentre Berlino e l’Assia dovrebbero averne uno a breve.

L’Austria è il paese con la regolamentazione più recente. Nel 2012 ha adottato un stringente regolamentazione dell’attività di lobbying con una norma denominata “Lobbying- und Interessenvertretungs-Transparenz-Gesetz” (Legge sulla trasparenza di lobbying e rappresentanza di interessi”. Il Bundestag austriaco ha approvato una norm che impone un registro obbligatorio per tutti coloro che ricevono un compenso per attività mirate ad influenzare la legislazione o le politiche pubbliche. L’obbligo riguarda anche le organizzazioni di rappresentanza . Tra i dati da includere nel Lobbying- und Interessenvertretungs-Register, gestito dal Ministero della Giustizia, sono inclusi: l’identità del lobbista, i clienti, le questioni su cui il lobbista lavora e i contatti con i funzionari pubblici (Ministri, parlamentari, dirigenti della PA). La gran parte di questi dati è disponibile al pubblico via web. Inoltre, i lobbisti debbono impegnarsi a rispettare un Codice di Condotta incluso nella norma generale, la cui violazione può portare alla sospensione dal registro e quindi dalla possibilità di esercitare l’attività. La norma è in vigore dall’1 gennaio 2013. Al 29 gennaio 2014 risultano essere 231 i lobbisti o le organizzazioni iscritte al Registro austriaco.

Sempre nel 2012, nel mese di luglio, la Tweede Kamer der Staten-Generaal, la Camera Alta del Parlamento d’Olanda ha introdotto con un proprio atto un Lobbyistenregister che prevede un sistema di accessi (uno per organizzazione) alla Camera. Il Registro distingue tre categorie di lobbisti: rappresentanti di società di consulenza di PR o public affairs; i lobbisti delle associazioni di rappresentanza, e quelli delle municipalità e delle province. Al 13 gennaio 2014 erano 78 i lobbisti rappresentanti di società o organizzazioni iscritti nel Registro olandese, che prevede una disclosure limitata di informazioni, ma aiuta a regolamentare l’accesso, tema assai sentito da parte di istituzioni e lobbisti.

Anche la Francia presenta una regolamentazione assai leggera a seguito dell’istituzione di un Registro dei lobbisti presso l’Assemblee national e il Senat. Come in Olanda, la registrazione consente ai lobbisti un accesso diretto alle sedi delle due camere, Palais Bourbon e a Palais du Luxembourg. A seguito di recenti aggiustamenti (il rapporto Sirigue del marzo 2013), le informazioni contenute nel registro sono molto più abbondanti: oltre ai nomi dei lobbisti debbono infatti essere rese note le risorse assegnate da una particolare società o ONG; le società di consulenza sono invitate a fornire i nomi dei loro clienti e le ONG le fonti delle donazioni e sovvenzioni. Inoltre, ci sono più filtri prima dell’iscrizione (che può essere respinta), è stato limitato l’accesso ad alcune aree mentre è stata data la possibilità ai lobbisti registrati di ricevere degli alert o inviare contributi sulle norme. Le relazioni individuali tra parlamentari e lobbisti non sono condizionate dall’inclusione di quest’ultimi nel registro (sarebbe incidere sulla libertà dei parlamentari). E’ previsto un Codice di Condotta. Al 28 gennaio 2014 risultano essere 237 i lobbisti registrati. Più limitato è invece il registro del Senato. Rimane infine il buco nero dei rapporti tra lobbisti e Governo. E’ possibile che però presto venga istituito un registro unico presso l’Haute Autorité pour la transparence de la vie publique che ha come mission anche quella di dare indicazioni sui rapporti tra lobbisti e amministrazione pubblica.

L’Europa dell’Est avanza

Diversa è la situazione dei paesi dell’ex blocco sovietico, dove più si è sviluppata una regolamentazione dell’attività grazie alle spinte delle OCSE a supporto del processo di democratizzazione, anche se principalmente in un’ottica di politiche anticorruzione.

La Lituania è stato il primo paese dell’Est ad adottare una legge sull’attività di lobbying il 27 giugno 2000 (entrata in vigore l’1 gennaio 2001).  La legge determina cos’è l’attività di lobbying, un lobbista (inteso solo come il consulente) e il suo cliente; prevede il controllo sulle informazioni fornite e una serie di sanzioni per la violazione della norma. La legge definisce attività di lobbying quella condotta dietro compenso mirata ad influenzare l’adozione, la modifica, l’integrazione o l’abrogazione di atti normativi. La legge è stata però scarsamente applicata, e ciò perché le ONG e altri soggetti hanno rifiutato di essere integrati, anche per un processo culturale che deriva dal ricordo del regime sovietico che tendeva ad inquadrare nel sistema e schiacciare ogni rappresentanza della società civile.

La Polonia ha approvato una norma che regola l’attività di lobbying e impone un registro obbligatorio nel 2005.   Tra i principali elementi della norma la definizione di “attività di lobbying” e il tipo di lobbisti (come la Lituania, la norma si applica ai soli consulenti), le procedure di registrazione e la tarsparenza, e le sanzioni in caso di violazione della norma. Una particolarità della norma polacca è che impone ai funzionari governativo di mantenere un registro dei contatti coi lobbisti da rendere pubblico annualmente. La norma, nata in un’ottica restrittiva ha però nel tempo subito delle modifiche ispirate alla promozione del buon governo e della trasparenza dell’iter legislativo. Un punto importante infatti è che  il Governo ogni sei mesi deve pubblicare il programma del lavoro legislativo e i termini per chiudere la discussione sulle bozze normative, inoltre vengono date indicazioni agli uffici su come cooperare al meglio coi lobbisti, cui deve essere garantito accesso e spazi riservati. Al riguardo il parlamento polacco è intervenuto modificando i suoi regolamenti dando anche delle specifiche sulla gestione delle audizioni.

Nel 2006 è stata la volta dell’Ungheria ad emanare una legge sul modello UE che istituiva un registro dei lobbisti volontario, abrogata poi nel 2011 dal governo Orban, in quanto la norma “non coincideva con i costumi e le procedure ungheresi” e non veniva percepita come necessaria (col risultato di scarse iscrizioni). Nel febbraio 2013 però il governo ha inserito una serie di regole sui rapporti tra funzionari pubblici e lobbisti all’interno di un sistema generale di norme anticorruzione e trasprenza.

Dopo Israele nel 2008, che dovrebbe rivedere la norma nel suo complesso nei prossimi mesi, nel 2010 è arrivata la legge sul lobbying della Slovenia. Questa è stata inserita all’interno delle misure anticorruzione nel quadro di un programma finalizzato al rafforzamento della trasparenza del sistema. La norma prevede un Registro obbligatorio che richiede di fornire: nome e indirizzo dei lobbisti; i loro clienti; i compensi ricevuti; i finanziamenti dati ai partiti politici; le questioni su cui fanno lobbying; gli uffici contattati. Tutte le informazioni sono rese pubbliche via web e sono sottoposte al controllo della Commissione per la prevenzione della corruzione. Come in Polonia, c’è un obbligo per i funzionari governativi di rendicontare i contatti coi lobbisti, anche se nel primo anno di applicazione della norma quest’ultimo aspetto non ha ricevuto adeguato rispetto (anche per mancanza di sanzioni specifiche).

Gli altri paesi che vedono in vigore normative sul lobbying sono Macedonia, Montenegro e Georgia (inclusa come Israele, essendo la lista dei paesi che fanno parte dell’UEFA l’unico concetto alternativo reale di Europa alternativo a quello dell’UE!). E non va dimenticato che nel resto del mondo, accanto a paesi come Canada e Australia (che vedono un registro anche per gran parte delle rispettive province e stati), c’è una lunga serie di nazioni che hanno deciso di regolare in maniera più o meno adeguata l’attività di lobbying. L’ultimo della lista è il Cile, che ha approvato la norma la scorsa settimana dopo un dibattito decennale, ma prima di esso ci sono stati Messico, Colombia, Argentina e Perù. In Asia addirittura le Filippine dagli anni ’50 e Taiwan dal 2008 hanno una norma, mentre in India la discussione è stata avviata, come anche in Nigeria.

Le norme a venire nel 2014

Ma non è finita qui. Molto probabilmente Irlanda, Spagna, Bulgaria, Romania e forse persino Ucraina potrebbero avere una normativa ad hoc entro il 2014, mentre l’Italia rimane con le sue tre, inutili ed inapplicate, norme a livello regionale (Toscana, la sua copia Molise e Abruzzo) e forse con il Registro dei rappresentanti di interessi presso il MIPAAF, che forse si salverà, dopo essere stato abbandonato, a seguito delle dimissioni del Ministro De Girolamo, acerrima nemica di ogni regolamentazione delle lobbies (anche se nella scorsa legislatura fu prima firmataria di un ddl di “Disciplina dell’attività di relazione istituzionale“)

A questo punto il Ministro Moavero ha a disposizione un quadro delle norme esistente (anche se ci piacerebbe leggere quello preparatogli dai suoi uffici), di conseguenza si attende il prossimo passo al riguardo da parte del presidente Letta. Un passo che auspichiamo possa dare seguito alla recente dichiarazione a Lilli Gruber nella sua trasmissione 8 e 1/2 e, ancor di più, agli anni di lavoro portati avanti da VeDrò, il “suo” think net” ormai purtroppo abbandonato.

Un risultato che arriva dopo dieci anni. Il primo progetto presentato dall’Esecutivo della Presidenta Michelle Bachelet risale infatti al 2003, cui ne è seguito un secondo nel 2008, subito fermatosi l’anno successivo. L’attuale Esecutivo ha invece presentato un nuovo progetto nel luglio 2012, che ha avuto semaforo verde dopo la lettura di Camara e Senado del testo a loro inviata dalla Commissione mista delle due camere, ai sensi dell’articolo 67 della Costituzione cilena.

Il voto finale è arrivato nella notte tra mercoledì e giovedì da parte della Cámara de Diputados, con un’ampia maggioranza di 64 deputati a favore e un’astensione. Dopo un passaggio formale per la Corte Costituzionale, il Capo dello Stato ha ora tre mesi di tempo per approvare il regolamento connesso, e la legge entrerà in vigore dopo tre mesi dalla promulgazione (art.  69 della costituzione cilena), anche se sarnno ormai il prossimo Congreso e Governo a vederne l’attuazione.

Vai al testo della “Ley de lobby” cilena.

La legge definisce (Articolo 2) “lobby” quell’attività remunerata – denominata invece “gestione di interessi particolari”, se non remunerata – esercitata da una persona fisica o giuridica, cilena o straniera, che mira a promuovere, difendere o rappresentare un particolare interesse per influenzare le decisioni delle istituzioni nell’esercizio delle loro funzioni, e considera tale ogni tipo sforzo mirato ad influire sul processo normativo o decisionale.

Lo spettro dei soggetti pubblici richiamati dalla norma in termini di “lobbying passivo” è estremamente ampio (Articolo 3 e 4). Esso include: i ministri, i sottosegretari, capi dei servizi, direttori regionali dei servizi pubblici, i sindaci e i governatori, i segretari ministeriali regionali e gli ambasciatori. Ci sono poi il Contralor General e il Subcontralor General de la República (organo che ha un misto di competenze equivalenti a quelle dei nostri Consiglio di Stato, Corte dei Conti e Ragioneria Generale dello Stato), la Banca centrale: Presidente, il Vice Presidente e gli amministratori, Forze Armate e di Polizia. Nel caso del Congresso, la norma riguarda deputati, senatori, il Segretario Generale e l’Assistente Segretario della Camera dei Deputati, il Segretario Generale e il Vice Segretario Tesoriere del Senato e i segretari dei comitati di ciascuna Camera.

Registro volontario, passivo, automatico

La particolarità della “Ley de lobby” cilena sta nel fatto che non è previsto un unico registro obbligatorio dei lobbisti, mentre sono invece previsti (Articolo 7) un registro ognuno presso Contraloría, Banco Central, Congreso, Ministerio Público, Poder Judicial. Inoltre la registrazione può (non deve) avvenire preventivamente o arriva in automatico da parte dell’istituzione al momento in cui si realizza l’attività di lobbying, dandone pubblicità sul web con aggiornamento mensile. Gli emendamenti approvati lungo il processo hanno quindi annacquato il progetto originale, che parlava di “creazione di registri pubblici dei lobbisti […] ai quali questi dovranno iscriversi obbligatoriamente e in via preventiva tutte quelle persone che esercitano la gestione dell’attività di lobbying”.

Tra le informazioni da inserire nel registro da parte delle istituzioni dovranno esserci le audizioni e le riunioni relative alla rappresentanza di interessi particolari, con indicazione dei dati del soggetto rappresentante, dell’interesse, dei presenti alla riunione. La non comunicazione di tali informazioni o la falsa rappresentazione comporta pesanti sanzioni amministrative. Le istituzioni coinvolte dovranno inoltre inserire nei registri anche i viaggi compiuti a carico delle lobbies, e le donazioni e i regali di qualsiasi genere ricevuti.

Obbligo di par condicio

La legge prevede (Articolo 11) anche un obbligo di parità di trattamento per i soggetti che richiedano di essere auditi su una stessa materia, mentre per i lobbisti c’è l’obbligo (Articolo 12) di fornire ogni tipo di informazione richiesta dalle istituzioni in relazione al singolo provvedimento, ed è previsto anche un obbligo informativo nei confronti dei clienti rappresentati degli effetti di questa legge.

Per quanto riguarda il regime sanzionatorio (Articolo 14) per violazione della legge, questa rimanda alle norme statutarie di ogni istituzione per la quale è previsto un registro. Sanzioni di vario genere sono previste anche per tutti i funzionari pubblici coinvolti nella rapporto coi lobbisti.

Trasparenza e polemiche

Nonostante il risultato ottenuto, considerato da Governo e maggioranza di centrodestra come “un importante passo avanti verso la trasparenza”, inevitabile qualche polemiche, come quella ad esempio del senatore socialista Camilo Escalona, che ha sottolineato come ci sia il rischio di mettere alla berlina i decisori pubblici “mentre i grandi interessi possono continuare ad agire impuniti”. Da più parti c’è però soddisfazione per aver compiuto un importante passo verso la trasparenza, nonostante il testo approvato sia considerato un po’ da tutti come perfettibile. Ma è lapidario il commento di un esperto rilasciato al sito SentidosComunes, con cui questo ha espresso la soddisfazione di trovarsi a fianco di nazioni quali USA, Canada, Messico e Unione Europea: “Siamo nell’OCSE del resto”. Stesso organismo di cui fa parte anche l’Italia, il cui Governo la scorsa estate – dopo il fallimento nella ricerca di un accordo in Consiglio dei Ministri su un ddl governativo per regolare il lobbying – ha preferito deferire al Ministero delle Politiche UE il compito di fare una ricerca sulle normative esistenti…

Il progetto è stato respinto dai deputati nel terzo procedimento costituzionale dopo che la commissione affari costituzionali della Camara aveva raccomandato di non accettare gli emendamenti del Senato. Secondo i deputati, le modifiche dei senatori, tra i vari aspetti “restringono l’ambito di regolamentazione del progetto esclusivamente all’attività professionale e remunerativa della lobby”. Anche se ha spiegato che esistono accordi importanti tra le camere, Burgos ha ammesso che l’articolo più controverso è quello che determina chi esercita la gestione degli interessi. “Approvare una legge sull’attività di lobbying così come è stato approvata dal Senato, significa non vedere la realtà e farci del male” ha detto il deputato. Burgos ritiene essere “un grave errore pretendere che ci sia lobby solo quando una persona si dichiara professionalmente un lobbista. Dobbiamo essere onesti e dichiarare che la lobby può essere professionale e non professionale, abituale o occasionale".

Il parlamentare aggiunge che “dire che le organizzazioni di base, sindacati, non potrebbero esercitare la lobby perché non sono professionisti del lobbying, non è corretto. La quotidianità mostra il contrario. Lo statuto deve essere applicabile per tutti. Altrimenti potrebbe accadere che qualcuno dica che non vuole essere controllato e, a tal fine, non si iscrive nel registro ufficiale".

Burgos ha spiegato che la Camera ha accolto le modifiche rispetto alla proibizione dell’attività di lobbying per le autorità, membri e funzionari del Congresso e per l’Amministrazione dello Stato, nonché per le autorità dei partiti politici durante l’esercizio delle sue funzioni, e a coloro che sono stati cancellati dal registro dei lobbisti.

Inoltre si è creata una lista di autorità e di funzionari dei tre poteri dello Stato, come ministri, parlamentari e ministri della Corte Suprema, che non potranno esercitare l’attività di lobbying per un anno dalla fine del loro incarico.

Infine, va osservato che il Senato ha incorporato la creazione di due registri pubblici – uno di questi a capo della Commissione sull’Etica del Senato e l’altro alla Commissione dei Contratti Parlamentari della Camera -, nei quali dovranno iscriversi coloro che svolgono attività di lobbying dinanzi a membri o funzionari di entrambi i rami del Parlamento.
L’iter del progetto, giunto ormai al quarto anno, dovrebbe terminare entro la fine dell’anno. La Commissione sta ora lavorando infatti sul testo finale.

Per un quadro generale della proposta leggi l’articolo di José Francisco García, Lobby ¿Que se debe regular? o ordina il libro Grupos de interés y lobby en Chile (in spagnolo) del professorHernán Rodríguez.

Emilia Tropiano – LI.Info

Per un quadro generale della proposta leggi l’articolo di José Francisco García, Lobby ¿Que se debe regular? (in spagnolo).

Franco Spicciariello