Va altresì detto, che sempre più spesso il decisore pubblico ha avvertito la necessità di acquisire informazioni e conoscenze da parte di portatori di interessi particolari, e ciò soprattutto al fine di deliberare su questioni altamente tecniche o specialistiche. In tal senso, la dottrina ha evidenziato l’azione positiva esercitata dai gruppi di pressione nel processo decisionale, in quanto fornitori di elementi indispensabili per la comprensione dell’impatto di determinate scelte, sebbene molto spesso essi siano le cause di normative oscure o dalla difficile interpretazione (v. per tutti, P.L. Petrillo, Democrazie sotto pressione. Parlamenti e lobby nel diritto pubblico comparato, Milano, 2011).

In molti ordinamenti tale attività di pressione – ovvero di lobbying, per usare un termine inglese – svolta da gruppi organizzati verso i decisori pubblici è sottoposta a una precisa regolamentazione volta ad assicurare la trasparenza del processo decisionale o anche la partecipazione dei gruppi di pressione (che rispettano precise regole) al processo decisionale stesso. In tali ordinamenti (Stati Uniti, Canada, Israele, Francia, Gran Bretagna, Australia, Ungheria, Polonia, Estonia, Lituania) si è avvertita, con sfumature profondamente diverse tra loro, la medesima esigenza di rendere conoscibili a tutti chi sono e quali sono i gruppi di pressione, definendo un assetto di regole volte, quanto meno, ad assicurare la trasparenza delle decisioni. Le analisi di diritto comparato evidenziano come nei sistemi in cui il Parlamento è “forte” –nel senso che gioca un ruolo chiave nei processi politici– esista una regolamentazione della rappresentanza parlamentare delle lobbies; all’opposto, al Parlamento debole corrispondono interessi oscuri. In tal senso, si è proceduto, da Petrillo nel lavoro prima ricordato, a classificare e comparare i “modelli” normativi sulle lobbies, con ricaduta in punto di forma di governo, come: “regolamentazione-trasparenza” (Gran Bretagna e Canada), “regolamentazione-partecipazione” (Usa e UE), “regolamentazione-strisciante” (Italia).

Prendiamo il caso italiano, dove mancano regole organiche in materia mentre esistono delle disposizioni, “disperse” fra norme di vario genere, che in qualche modo si riferiscono ai gruppi di pressione e alla loro lecita azione di orientamento della decisione pubblica. Si pensi, per esempio, alle norme del regolamento della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica in materia di istruttoria legislativa, ovvero alle disposizioni relative all’Analisi di impatto della regolamentazione (AIR), che impongono il coinvolgimento di soggetti privati nella redazione dell’atto normativo. Tali disposizioni, tuttavia, non hanno avuto l’effetto di rendere palese il fenomeno lobbistico, né era il loro obiettivo quasi che in Italia si fatichi ad ammettere che le lobbies esistono; e questo anche perché si è mossi dalla preoccupazione che la disciplina dei gruppi di pressione possa equivalere alla loro legittimazione, dunque una curiosa ritrosia a riconoscere che il Re è nudo. Le lobbies sono divenute, di conseguenza, un vero e proprio tabù giuridico-costituzionale, un argomento noto alle cronache giornalistiche ma ritenuto non sufficientemente degno di essere sottoposto ad analisi giuridica. Tabù che invece si vuole qui sfatare, dedicando per la parte monografica di questo numero di Percorsi proprio alle lobbies nelle varie declinazioni: come problema e soluzione nello stato contemporaneo (Guzzetta); come rappresentanza di interessi (Colavitti); nella loro dimensione europea (Ferioli e Sassi); nell’attività delle organizzazioni religiose (Macrì) e come diritto costituzionale al lobbying (Petrillo). Un’ampia carrellata di focus stranieri – Usa (Mazzone), Francia (Meny), Israele (Tal), America Latina (Pizzolo) – offre un quadro chiaro del fenomeno lobby per un inquadramento nel diritto comparato.

2. Certo, nessuno ignora il fatto che le decisioni pubbliche assunte a tutti i livelli nel nostro sistema siano comunque il frutto di una negoziazione tra interessi differenti, la cui sintesi spetta all’Autorità chiamata a formalizzare la decisione. Ugualmente è noto che all’interno della grandi società operano direzioni generali competenti proprio in materia di lobbying (o, con espressione più “pudica”, di relazioni istituzionali) e che in Italia numerose sono le società il cui scopo principale è proprio l’esercizio del lobbying per conto di terzi soggetti. Tale attività, infatti, non soltanto richiede, per essere esercitata correttamente, una specifica competenza basata su conoscenze tecniche e scientifiche, ma ha assunto una sua funzione economica-sociale.

Con la crisi dei partiti politici, tradizionali mediatori degli interessi della società civile presso le istituzioni pubbliche, tale fenomeno ha assunto una dimensione maggiore, ed è sembrato configurarsi quale “succedaneo” della rappresentanza politica, se non addirittura alternativa a essa. Il punto è delicato e non posso certo trattarlo in questo breve spazio di presentazione, ma rimando senz’altro alla lettura dei contributi pubblicati in questo fascicolo, che prendono sul serio tema e problema.

Credo, però, che occorra partire da questa constatazione, relativamente alla crisi dei partiti, e dal presupposto che l’attività di lobbying non solo è lecita ma è anche utile e preziosa per il decisore pubblico, perché strumento indispensabile per acquisire informazioni tecniche, altrimenti difficilmente comprensibili, e prevenire impatti economicamente e socialmente insostenibili delle decisioni che si vogliono adottare. Il lobbying opererebbe, dunque, quale infrastruttura sociale ed economica in grado di unire, fermo restando le proprie rispettive responsabilità, soggetti privati e decisori pubblici.

La crisi che permea le istituzioni partitiche che erano i normali collettori di interessi collettivi, sollecita un intervento legislativo in tal senso. Non si può infatti negare che l’attività dei portatori di interessi sia sempre esistita ed esista in qualsiasi società evoluta. L’obiettivo che si deve raggiungere è quello di rendere trasparenti le attività, le finalità e gli scopi, i mezzi umani e finanziari impiegati, i gruppi che muovono tali interessi. Lo scopo, quindi, non è quello di istituire una nuova figura professionale o di imporre sui gruppi di interessi nuovi e maggiori oneri, ma quello di razionalizzare un’attività già presente ma non regolamentata, per fornire al decisore pubblico uno strumento e un supporto chiaro e con obiettivi e finalità ben definite e, al tempo stesso, garantire ai cittadini il diritto di conoscere le ragioni (non solo politiche) sottese alla decisione pubblica.

Peraltro, che oggi l’esigenza di “regolare gli sregolati”, per così dire, risulti senz’altro avvertita è dimostrato e confermato anche, e forse soprattutto, dalla critiche che vengono mosse all’azione oscura, in quanto «viaggiano a fari spenti, nella notte delle regole», delle lobbies, accusate, come scrive Michele Ainis in un recente libro, di divorare l’Italia. Per poi specificare, opportunamente: «come se il lobbying fosse un’attività criminosa, e non invece un veicolo d’informazione per le assemblee legislative, nonché di partecipazione per le categorie cui si rivolge la decisione del legislatore» (M. Ainis, Privilegium. L’Italia divorata dalle lobby, Milano, 2012). E allora: resta ferma l’esigenza di legittimare l’aggregazione e la sintesi degli interessi, ammettendoli a un’istruttoria procedimentale formale che non ha ovviamente l’obiettivo di favorire la nascita di un neo-corporativismo, ma che porterebbe certamente a una migliore compenetrazione con l’interesse pubblico per costruire una migliore decisione. In una battuta finale: la democrazia esige trasparenza e la trasparenza esige una legge sulle lobbies. Così è se vi pare.

Tommaso Edoardo Frosini – E’ stato Ordinario di Diritto pubblico comparato presso la Facoltà di Giurisprudenza dell’Università degli studi di Sassari e attualmente insegna all’Università “Suor Orsola Benincasa” di Napoli. Coordinatore della rivista “Percorsi costituzionali”, fa parte del comitato scientifico della rivista “Diritto pubblico comparato ed europeo”. Ha pubblicato, tra gli altri, Sovranità popolare e costituzionalismo, Giuffrè 1997, Le votazioni, Laterza 2002, Il presidenzialismo che avanza, Carocci 2009.

Fonte: Percorsi Costituzionali 3-2012

Cari amici,
mi dispiace di non aver potuto assistere al dibattito, la convocazione del consiglio dei ministri me lo ha impedito ma c’era da assumere provvedimenti urgenti e importanti. Consentitemi quindi ora, a chiusura di questo incontro, alcune considerazioni con le quali avrei dovuto introdurlo. Comincio innanzi tutto con alcuni ringraziamenti: al presidente Nando Pasquali per aver ospitato la presentazione del nuovo volume di “Percorsi Costituzionali”; al presidente Bassanini e al presidente Parisi per aver accettato di partecipare alla  tavola rotonda introducendo un tema tanto urgente quanto complesso come quello della rappresentanza degli interessi; ancora, ringrazio i numerosi ospiti che hanno animato la discussione, ringrazio tutti i presenti e vorrei infine ringraziare il professor Giuseppe de Vergottini per l’autorevolezza con la quale dirige “Percorsi Costituzionali” e il professor Tommaso Frosini per la dedizione con cui ne coordina l’attività.

Il tema oggetto di questo numero è di grande attualità. Se infatti l’esigenza di regolamentare l’attività di rappresentanza degli interessi legittimi nell’ambito dei processi decisionali si è evidenziata soprattutto con la crisi dei partiti politici di stampo novecentesco, tradizionali mediatori degli interessi della società civile presso le istituzioni pubbliche, è nell’ultimo periodo che essa ha assunto un carattere di autentica urgenza. E’ infatti nei periodi di crisi che si impone la necessità di ripensare le linee di politica economica e di regolamentazione settoriale; è nei momenti di stasi dell’economia che tendono a mettersi in moto processi di liberalizzazione e di  apertura alla concorrenza; è quando il barile si è esaurito, e non resta che raschiarne il fondo, che il decisore politico è portato ad ampliare il raggio dei propri interventi, a esercitare una maggiore creatività, ad avventurarsi in settori scarsamente esplorati, a mettere in discussione situazioni consolidate, a toccare “santuari” ritenuti inviolabili.

E’ in questi momenti che più forte si fa la pressione dei portatori di interessi, non di rado contrastanti tra loro, ma è anche in questi momenti che più proficuo può rivelarsi l’apporto di elementi conoscitivi all’autorità titolare della decisione politica, in funzione dello schema classico “conoscere per deliberare”. Insomma: non solo la rappresentazione degli interessi, laddove ovviamente legittimi, non è da criminalizzare, nella misura in cui il decisore politico sia capace di comporre la pluralità di interessi particolari in un interesse generale. Essa può essere addirittura funzionale a un’attività decisionale consapevole. Ciò che tuttavia in Italia difetta, contribuendo a conferire al concetto di lobby un’accezione negativa e ad alimentare nei confronti delle deliberazioni politiche sospetti di opacità e asservimento a esigenze diverse da quelle della collettività, è una regolamentazione dell’attività dei gruppi di interesse particolare che integrandola nei processi di decisione la renda trasparente. E solo la trasparenza, come segnalato anche dall’OCSE, assicura che tale attività non diventi un mezzo per alterare la concorrenza o per condizionare indebitamente le decisioni.

E’ muovendo da questi presupposti che il gruppo di lavoro politico – istituzionale voluto dal presidente Napolitano, del quale ho avuto l’onore di far parte insieme al presidente Violante, al presidente Onida e al ministro Mauro, ha dedicato alle lobbies un capitolo della propria relazione finale, messa a disposizione delle forze politiche come possibile base di partenza per un’opera di legiferazione largamente condivisa. In particolare, il gruppo di lavoro ha proposto l’introduzione di una disciplina che riprenda e integri fra loro i modelli, ampiamente sperimentati, in vigore negli Stati Uniti e presso il Parlamento Europeo. Tale disciplina dovrebbe fondarsi su alcuni assi portanti:

• L’istituzione di un albo di portatori di interessi presso le assemblee parlamentari e regionali;
• La previsione, per costoro, di un diritto ad essere ascoltati nell’ambito del l’istruttoria legislativa relativa a provvedimenti che incidono su interessi da loro rappresentati;
• L’esplicitazione da parte del decisore, nelle relazioni che accompagnano i provvedimenti, delle ragioni della propria scelta, e l’impegno a evitare possibili situazione di conflitto di interessi.

Ovviamente, ci tengo a precisarlo, si tratta solo di una proposta fra le tante possibili, sulla quale aprire un dibattito. Ma io intendo porre questo tema fra quelli sui quali intervenire e lo inserirò nello scadenzario delle riforme che a breve presenterò per consentire ai cittadini di vigilare sul rispetto degli impegni assunti.

Che il nostro Paese sia maturo per una rivoluzione normativa di questo genere lo testimonia il fatto che, laddove l’attività lobbistica è regolata, il contributo espresso dall’Italia attraverso enti locali, gruppi industriali o finanziari, associazioni di settore, università, stampa e organizzazioni non governative, è connotato da un elevato tasso di dinamismo. E a chi dovesse sostenere che una formalizzazione della rappresentanza degli interessi avvantaggerebbe questi ultimi laddove sono più forti o addirittura dominanti, si potrebbe rispondere il contrario: è proprio l’assenza di una regolamentazione ad avvantaggiare i grandi players, spesso titolari di
relazioni dirette con il mondo politico, a discapito di chi, più debole, in un contesto disordinato fatica a rappresentare le proprie istanze. L’auspicio è che in un momento di forte cambiamento, nel quale più forte si fa nei confronti della politica la domanda di trasparenza, la risposta sia all’altezza della sfida. Che non ci si limiti a lanciare qualche osso al cane sempre affamato dell’antipolitica, ma si cavalchi quest’onda per giungere a una reale modernizzazione del nostro sistema democratico e dei processi decisionali in tutti i loro aspetti.

Il tema approfondito quest’oggi e sviscerato nell’ultimo volume di “Percorsi Costituzionali” è senz’altro uno di questi, e direi che nella complessità del mondo di oggi si colloca fra i più importanti.