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"Leggi mostro", un caso (purtroppo) tutto italiano
Scritto il 2017-03-12 da Redazione su Italia

Riportiamo da Staffetta Quotidiana (qui l'articolo) la denuncia di Marcello Cecchetti, ufficio legislativo del Ministero dell'Ambiente, su un caso di.. insuccesso tutto italiano: la poca trasparenza e scarsa competenza in alcuni iter legislativi degli ultimi anni.

La storia di un articolo scritto dal capo dell'ufficio legislativo del ministero dell'Ambiente, Marcello Cecchetti, in merito ai vizi e alle storture nell'iter di formazione di leggi e atti amministrativi. Un articolo che non è piaciuto ad alcuni senatori (che hanno chiesto e ottenuto la censura dello stesso e le scuse dell'estensore) ma che contiene diverse “verità” ben evidenti a chiunque segua il percorso di formazione delle leggi.

Leggi “mostro”. Non ha usato giri di parole il capo dell'ufficio legislativo del ministero dell'Ambiente, Marcello Cecchetti, per descrivere l'iter di formazione di leggi e atti amministrativi in Italia. E lo ha fatto in un articolo scientifico pubblicato sulla rivista di diritto online “Osservatorio sulle fonti”. Articolo che però non è più possibile leggere perché è stato eliminato dal sito dopo che alcuni senatori della commissione Ambiente hanno denunciato come “lesivi della onorabilità del Senato” alcuni giudizi espressi, esigendo le scuse del capo ufficio – puntualmente arrivate la settimana scorsa – e il ritiro della pubblicazione. La Staffetta è riuscita a recuperare il “corpo del reato”. L'articolo è intitolato “Appunti di viaggio da un ufficio legislativo del governo” e descrive in maniera particolarmente chiara e semplice vizi e storture degli iter di approvazione di leggi, decreti e regolamenti. Un modus operandi sul quale su queste pagine sono stati sollevati spesso dubbi e che fa nascere norme inapplicabili, contraddittorie, spesso inutili quando non dannose.

Le considerazioni del dirigente del ministero prendono le mosse dalla descrizione dell'elaborazione di tre provvedimenti: le misure antismog adottate con il decreto-legge 25 novembre 2015, n. 185 (“Misure urgenti per gli interventi sul territorio”), il Collegato Ambientale e lo Sblocca Italia.

Leggi senza testo

Le misure antismog rientrano nella categoria delle norme inapplicabili: “negli ultimi giorni del dicembre 2015 – scrive Cecchetti – il ministro dell'Ambiente, con scelta politica condivisa assieme ai sindaci di alcune grandi città e ai presidenti delle Regioni, si è impegnato a mettere a disposizione dodici milioni di euro a beneficio dei Comuni per sostenere l'adozione dei provvedimenti di urgenza in materia di qualità dell'aria, in particolare per supportare le iniziative di promozione dell'utilizzo del trasporto pubblico locale da parte della cittadinanza e di incentivo della mobilità alternativa al trasporto privato”. Eppure “è risultato estremamente difficile individuare le condizioni e gli strumenti tecnico-giuridici per renderli effettivamente utilizzabili; solo con la legge di assestamento del bilancio per il 2016 (approvata all'inizio di ottobre 2016) si è riusciti a conseguire l'obiettivo mediante una riallocazione di risorse tra capitoli diversi del bilancio del Ministero”. Questo perché, fa sapere Cecchetti, il Consiglio dei Ministri, “non ha approvato un testo normativo, bensì una serie di immagini a colori".

Leggi con la testa piccola

Le leggi senza testo sono un caso limite, ma la mancanza di progettazione rischia di diventare la regola. Il processo decisionale normativo, prosegue Cecchetti, “è totalmente destrutturato anche da un punto di vista giuridico-formale”. La fase dell'istruttoria, che dovrebbe essere la premessa necessaria per la formazione di una legge, a volte “capita che neppure vi sia. In tal modo è come se nel processo decisionale la “testa” e la “coda” si ribaltassero. Il procedimento normativo finisce per avere una “testa” molto piccola e una “coda” enorme. È, quindi, un “mostro”, con proporzioni diametralmente invertite”. L'esempio questa volta è il decreto-legge “Sblocca-Italia” (dl 133/2014, “Misure urgenti per l'apertura dei cantieri, la realizzazione delle opere pubbliche, la digitalizzazione del Paese, la semplificazione burocratica, l'emergenza del dissesto idrogeologico e per la ripresa delle attività produttive”). Il decreto, nota il tecnico, è stato adottato in una unica deliberazione il 29 agosto 2014 ma emanato il successivo 12 settembre. “Il fenomeno – scrive - sollecita considerazioni su piani diversi. In primo luogo, si pone evidentemente la questione del possibile vizio formale, cui è strettamente collegata anche la questione della possibile «evidente mancanza» dei requisiti di necessità e urgenza”. Quindi rende chiaro che il testo non è pronto, una questione di cui “non rimane alcuna traccia formale (ad eccezione, in alcuni casi, della esplicita menzione, nel verbale della riunione del Consiglio dei ministri, di una “approvazione salvo intese”)”. A questo punto bisogna farsi alcune domande: “Quali Ministeri e quali uffici interloquiscono in quelle due settimane? Chi scrive le disposizioni normative che ancora non sono pronte il giorno dell'adozione? Tutto questo resta assolutamente in conoscibile”.

Il ruolo delle lobby

Un decreto-legge con queste criticità “finisce per assumere i connotati di un fiume carsico, destinato ad attraversare le Camere, durante la breve fase della conversione in legge, secondo dinamiche assolutamente incontrollabili, divenendo facile preda non solo e non tanto dei parlamentari, quanto degli stakeholders”. Secondo Cecchetti l'apporto degli stakeholders in un procedimento del genere rischia di essere lesivo persino per i loro stessi interessi: “i grandi stakeholders, grazie alla loro forza organizzativa e di pressione, assalgono letteralmente il decreto legge durante il lavoro delle Commissioni parlamentari, soprattutto perché posti per la prima volta di fronte a un testo normativo che non hanno avuto il tempo di valutare in precedenza e che spesso, magari, si rivela erroneo (perché le soluzioni normative non sono state compiutamente istruite nella fase di gestazione del decreto legge) o semplicemente disallineato rispetto alle loro esigenze”. Il risultato è paradossale: “Non è affatto infrequente che anche gli stessi soggetti che dovrebbero trarre un beneficio da una determinata norma si presentino in Parlamento lamentando che quella norma provocherà loro un danno o un pregiudizio, chiedendo di riscriverla in altro modo; e magari interviene poi un altro soggetto, che si oppone, facendo presente che si sta concedendo un beneficio ad altri, ma si stanno al contempo ingiustamente (o anche inutilmente) sacrificando i suoi interessi”.

Le leggi (purtroppo) ordinarie

Anche sull'iter delle leggi ordinarie, che affrontano il loro iter senza procedimenti d'urgenza, non tutto va liscio. Cecchetti, ricorda di aver visto in tre anni approvata una sola legge in materia ambientale, ovvero la legge 28 dicembre 2015 n. 221, il “Collegato ambientale”. Il testo, ricostruisce il capo ufficio, nel suo percorso partito il 12 febbraio 2014 e durato ben due anni, è stato completamente stravolto. Intervenendo sulla qualità degli interventi occorsi, l'esperto parte notando le dimensioni delle modifiche: “dai 31 articoli originali si è passati ai 79 della legge approvata”. Dimensioni fisiche “che rendono plasticamente ragione della seria difficoltà di dare un giudizio positivo della resa del procedimento legislativo parlamentare in termini di efficienza nella produzione di decisioni razionali e ben istruite”. Le modifiche arrivano così ad annullare la fase istruttoria approntata dal governo, portando ad un'elaborazione figlia di “un ambito decisionale che – soprattutto in relazione ai contenuti tecnici – si rivela incontrollabile e non dominabile”. Oltre che privo delle necessarie basi giuridiche. Questo perché in Parlamento mancherebbero una regia e un adeguato expertise tecnico: “anzi, se questo c'è – paradossalmente – è proprio quello dell'ufficio legislativo e delle strutture di linea del Ministero”. Una commistione tra poteri, legislativo ed esecutivo, su cui bisognerebbe riflettere: “Il tutto con le evidenti ripercussioni che un simile fenomeno inevitabilmente produce sul piano della corretta imputazione e distinzione delle responsabilità, e dunque, più in generale, sul piano della stessa concreta configurazione della forma di governo”.

Conclusione

Tutte argomentazioni che chiunque segua, anche solo come osservatore, l'iter di formazione delle norme in Italia trova quasi banali. Argomentazioni che dovrebbero essere affisse sulle porte di tutte le direzioni generali dei ministeri e di tutte le commissioni parlamentari. E che invece hanno provocato il “disappunto” di diversi componenti della commissione Ambiente del Senato. Disappunto manifestato lo scorso primo marzo perché l'articolo era “lesivo della onorabilità del Senato della Repubblica, della professionalità della sua Amministrazione e del lavoro del personale degli uffici legislativi dei Gruppi parlamentari”. Il senatore Stefano Vaccari (PD), prosegue il resoconto della seduta della commissione, “ringrazia il presidente Marinello per l'impegno profuso nella risoluzione dello spiacevole episodio, che ha ingenerato imbarazzo nei componenti della Commissione e nelle strutture tecniche del suo Gruppo”. Secondo Vaccari “alcune considerazioni contenute nell'articolo in parola non erano corrispondenti all'impegno profuso dalla Commissione e alle modalità con cui si è lavorato sul disegno di legge n. 1676, cosiddetto “collegato ambientale”” e “svalutati risultavano il ruolo del Parlamento nel rapporto dialettico con l'Esecutivo e il contributo dell'Ufficio legislativo del Gruppo del Partito democratico”.

Forse la forma utilizzata nell'articolo poteva apparire poco rispettosa delle prerogative e dell'onorabilità del Senato. E, si sa, in democrazia la forma è sostanza. C'è tuttavia da sperare che la sostanza delle argomentazioni di Cecchetti non venga cestinata come il suo articolo.

Tratto dal n. 4 di Innovazione&Riforme, la rivista scientifica del think tank Cultura Democratica. A cura di Giacomo Pistelli In base a recenti studi, sono oggi 23 i Paesi al mondo dotati di leggi che regolamentano in modo organico il fenomeno lobbistico[1]. Tra questi, 11 appartengono all’Unione Europea. L’Italia non rientra in tale lista. Obiettivo di questo lavoro è quello di proporre un’analisi degli strumenti normativi introdotti negli Stati Uniti d’America per disciplinare l’attività di lobbying, instaurando peraltro un paragone con il panorama italiano in modo da evidenziare le lacune che tuttora affliggono in questo ambito il nostro sistema legislativo. La scelta del modello statunitense è da attribuirsi al fatto che non solo tale democrazia può a buon diritto fregiarsi a livello mondiale del titolo di patria del fenomeno lobbistico, ma rappresenta al contempo uno degli esempi più efficaci di normazione della materia. VV., Lobby. La rappresentanza di interessi, in Paper No. 2014-13, Università Commerciale Luigi Bocconi, 2014 La legislazione statunitense sulla rappresentanza di interessi particolari E’ interessante evidenziare subito come l’attività di lobbying sia a tal punto connaturata alla forma di governo statunitense e parte integrante del suo sistema socio-politico da essere espressamente tutelata dalla Costituzione stessa di questo paese[2]. Il Primo Emendamento al testo costituzionale del 1787 parla, non a caso, di un “right to petition to the Government”, concetto non traducibile letteralmente, che potremmo comunque riassumere nella perifrasi “diritto di poter influenzare il decisore pubblico”[3]. Prima di proseguire nella trattazione, occorre a questo punto compiere un necessario passo indietro, al fine di chiarire cosa si intenda esattamente con il termine “lobbying”. Il vocabolo inglese “lobby” ha origini molto antiche. Deriva dalla parola latino-medievale “laubia”[4], utilizzata per la prima volta intorno alla metà del 1500, prevalentemente in ambienti monastici. La traduzione letterale in lingua italiana è “loggia” o “vestibolo” e fa riferimento ad un luogo coperto al di sotto del quale è possibile camminare e dialogare.  Nel linguaggio politico-istituzionale, invece, il termine “lobby” fa la sua prima apparizione alla House of Commons di Londra, dove viene utilizzato per intendere la grande sala d’ingresso dell’edificio, luogo aperto al pubblico e sede di confronto e discussione tra parlamentari e soggetti portatori di interessi di vario genere. E’ tuttavia negli Stati Uniti d’America, a partire dai primi anni del 1800, che il termine assume il significato attuale. In particolare, nel 1832, l’appellativo di “lobby-agents” venne attribuito a tutti coloro che cercavano di esercitare attività di pressione nei confronti dei membri del Congresso di Albany, in quell’epoca capitale dello Stato di New York. Una versione alternativa[5], probabilmente più romanzata che reale, vuole che il vocabolo divenne noto all’interno del linguaggio dei media e di uso comune durante il mandato dell’amministrazione Grant, Presidente degli Stati Uniti tra il 1869 ed il 1877. Egli soggiornava spesso nel celebre Willard Hotel di Washington, strategicamente situato in prossimità della Casa Bianca e del Congresso. Proprio nella “hall” o “lobby” di questo albergo era solito concedere udienze a portatori di interessi particolari, che in virtù di tale motivo presero ad essere chiamati “lobbisti”. “Fare lobbying”, pertanto, sta ad indicare l’insieme delle attività e delle strategie messe in atto da parte di un gruppo d’interesse o gruppo di pressione al fine di influenzare il decisore pubblico per trarne un vantaggio, di carattere non necessariamente economico[6]. Come opportunamente sottolineato da Giuseppe Mazzei, presidente de Il Chiostro[7], “la dinamica degli interessi particolari che cercano di influire sulle decisioni pubbliche” - al fine di vedere le proprie istanze tutelate - “è una realtà esistita in tutte le epoche e in tutti i regimi” e “trova la sua espressione più coerente nelle democrazie pluralistiche”. E’ dunque soltanto l’assenza di un’opportuna regolamentazione del fenomeno in Italia - prosegue Mazzei - unita alla carente trasparenza che ne deriva, ad aver trasformato il termine “lobby” da “pilastro della democrazia” a “parolaccia” sinonimo di opacità e, talvolta, di corruzione[8]. Proprio per garantire opportuni livelli di trasparenza all’interno dei processi decisionali e fornire all’attività lobbistica la legittimità che le compete, il Congresso degli Stati Uniti approvò già nel 1946 una prima legge organica della materia, il “Federal Regulation of Lobbying Act”. Il testo in questione prevedeva che chiunque “individualmente, o attraverso un loro agente o impiegato o altre persone di qualunque tipo, direttamente o indirettamente sollecita, raccoglie o riceve denaro o altre cose di valore da usare principalmente per aiutare, o il cui fine principale è di aiutare l’approvazione o la bocciatura di qualsiasi legge da parte del Congresso degli Stati Uniti”[9] dovesse registrarsi in uno specifico Albo e fornire, sotto giuramento, determinate informazioni al Segretario del Senato e a quello della Camera dei Rappresentanti. I lobbisti dovevano, in particolare, esplicitare chi fosse il loro datore di lavoro, quali fossero gli interessi che andavano a tutelare, quale la loro remunerazione per i servizi forniti e quale, infine, l’ammontare di denaro speso nello svolgimento del proprio lavoro. Erano inoltre tenuti a redigere un rapporto quadrimestrale con informazioni dettagliate in merito alle loro attività. Tutte queste dichiarazioni venivano poi raccolte nel “Congressional Record”, il Registro del Congresso[10], al fine di individuare eventuali omissioni o trasgressioni del regolamento, per le quali erano previste sanzioni che potevano giungere, nei casi più gravi, perfino alla carcerazione. Sebbene tale legge rappresenti un passo in avanti di assoluta rilevanza nella regolamentazione del fenomeno lobbistico, l’assenza di una chiara definizione di chi fosse effettivamente chiamato ad iscriversi all’Albo, così come la mancanza di un organismo volto a controllare la veridicità delle informazioni contenute nel Registro del Congresso, inficiarono considerevolmente la concreta efficacia della suddetta norma. Prima di vedere emanata una normativa che tentasse di colmare le lacune appena evidenziate, si dovette attendere sino al 1995, anno in cui il Presidente degli Stati Uniti Bill Clinton introdusse il “Lobbying Disclosure Act”, norma ancora in vigore sebbene sia stata oggetto di successive modifiche, apportate in particolare dal Presidente Barack Obama a partire dal 2009. Il testo in questione ha il merito di tratteggiare con maggior precisione la figura del lobbista, da considerarsi ora come ogni individuo “impiegato o stipendiato tramite compensi finanziari o non per servizi che includano più di un contatto lobbistico”[11], laddove per “contatto lobbistico” si intende “ogni comunicazione orale o scritta, comprese le comunicazioni elettroniche, comunque indirizzate a un pubblico ufficiale appartenente a un ufficio esecutivo o legislativo, svolta per conto di un cliente, e riguardante la formulazione, la modifica, l’adozione di leggi federali; la formulazione, la modifica, l’adozione di una norma federale, di un regolamento, di un Executive Order ministeriale, o di un qualsiasi altro programma, o qualsiasi presa di posizione del Governo degli Stati Uniti; l’amministrazione e/o l’esecuzione di un programma federale (compresa la negoziazione, la sovvenzione, la stipula e l’amministrazione di un contratto federale, di un prestito, di un permesso, di una licenza); la nomina o la conferma di una persona a un incarico soggetto al parere o alla ratifica del Senato Federale”[12]. Ad essere esclusi dalle disposizioni contenute nel testo normativo erano invece tutti quei soggetti per i quali l’attività di lobbying costituiva meno del 20% del totale di ore lavorative dedicate a un singolo cliente per un periodo complessivo di 6 mesi[13]. Nel 2007, a seguito del celebre “scandalo Abramoff”[14], l’amministrazione dell’allora Presidente George W. Bush decise di introdurre norme più stringenti in materia tramite l’“Honest Leadership and Open Government Act”. La peculiarità del testo risiede nel fatto che non solo dispose controlli più severi nei riguardi dei lobbisti, i quali da allora furono obbligati a presentare rapporto in merito alle proprie attività con cadenza trimestrale, ma inserì anche precise disposizioni riguardo gli stessi decisori pubblici. Fu infatti previsto che tutti i membri del Congresso dovessero dichiarare il totale dei contributi elettorali ricevuti singolarmente sia da privati che da aziende, “anche se spalmati tra finanziamenti diretti al politico, a fondazioni sue amiche, alla sezione locale del suo partito e simili”[15]. Venne inoltre disposto per i medesimi il divieto assoluto di accettare regali di qualsivoglia genere da parte di lobbisti o società che avessero tra i propri dipendenti personale iscritto al succitato Registro[16]. Inoltre, particolarmente significative furono le disposizioni inserite per arginare il complesso fenomeno del “revolving door”, ossia il passaggio dalla carriera politica a quella lobbistica e viceversa, con la creazione di evidenti conflitti d’interesse. Si stabilì pertanto il divieto per i membri del Congresso d’intraprendere la professione lobbistica prima del decorrere di 2 anni dal termine del proprio mandato. Il divieto venne esteso anche ai collaboratori e componenti dello staff dei rappresentanti politici, con vincolo ridotto in quest’ultimo caso ad 1 anno[17]. Come in parte già ricordato, con l’avvento di Barack Obama alla Casa Bianca nel 2008, nuovi provvedimenti sono stati approvati per una più efficace regolamentazione dell’attività di lobbying, primo fra tutti l’“Ethics Committments by Executive Branch Personnel”. Quest’ultimo incentra la propria azione riformatrice non tanto sulle lobbies, quanto piuttosto sui decisori pubblici, i quali, più di altri, risultano destinatari di attività di pressione. L’Ordine Esecutivo oggetto della presente riflessione[18], prevede al suo interno la predisposizione di un “Ethics Pledge”, un vero e proprio documento di natura contrattuale che ogni dipendente assunto o politico nominato in qualsiasi ente governativo è chiamato a firmare. In base ad esso, i sopracitati soggetti hanno l’obbligo di compilare - a seguito di ogni contatto avvenuto con un lobbista registrato all’Albo - il “Disclosure of Lobbying Activities”, testo in cui devono essere esplicitate l’identità della persona incontrata e la finalità della conversazione avuta. L’insieme di questi dati viene in seguito raccolto dall’“Office of Government Ethics” (OGE), che li utilizza allo scopo di redigere annualmente un resoconto consultabile su internet, rendendo in tal modo possibile un monitoraggio costante dell’attività di lobbying nei confronti del Governo e garantire una maggiore trasparenza nei confronti dei cittadini. Norme verso i portatori d’interessi particolari e norme verso i decisori pubblici rappresentano tuttavia soltanto 2 dei 3 pilastri su cui si basa un’efficace regolamentazione dell’attività di lobbying[19].  Le disposizioni finora elencate risulterebbero infatti vane senza il contraltare di una normativa che disciplini accuratamente il finanziamento alla politica e a tutti i candidati a cariche pubbliche. E’ proprio in quest’ottica che nel 1971 negli Stati Uniti venne redatto il “Federal Election Campaign Act” (FECA), legge ancora in vigore, la quale attibuisce ad ogni cittadino o associazione la facoltà di costituire “Political Action Committees” (PACs), comitati volti alla raccolta fondi per il finanziamento di candidati disposti a tutelare uno specifico interesse. Si tratta delle “cassaforti elettorali dei gruppi di pressione”[20], grazie alle quali questi ultimi sono in grado di arrivare ad influenzare gli stessi programmi politici dei partiti. Tutto ciò avviene nella massima trasparenza grazie al ruolo esercitato dalla “Federal Election Commission” (FEC), agenzia dotata di carattere indipendente, il cui compito è di vigilare sull’effettivo rispetto delle norme in materia e di pubblicare online tutti i dati relativi ad ogni singolo PAC. Tramite uno specifico sito internet[21], il cittadino è messo così nelle condizioni di sapere da quali gruppi di pressione ciascun candidato abbia ricevuto finanziamento (e per quale ammontare), acquisendo di conseguenza coscienza degli interessi che questi andrà a tutelare nel corso del suo eventuale mandato. L’assoluta trasparenza del procedimento favorisce, pertanto, una maggiore consapevolezza nell’espressione del voto alle urne. Il contesto italiano Una volta esplicata la disciplina normativa vigente negli Stati Uniti d’America, é opportuno rivolgere l’attenzione sull’analisi della legislazione italiana in materia di rappresentanza degli interessi particolari, al fine di fornire maggiori elementi di ricerca alla comparazione che si vuole illustrare. In Italia la situazione è notevolmente diversa, in considerazione di una legge sul finanziamento dei privati ai partiti non altrettanto incisiva e della totale assenza di una legge organica che a livello nazionale regolamenti l’attività di lobbying. Per quel che riguarda la legislazione italiana in materia di finanziamento della politica, nell’impossibilità in questa sede di darne un’esaustiva trattazione, vengono proposte soltanto alcune specifiche riflessioni. La recente legge n. 13/2014, avente ad oggetto “Abolizione del finanziamento pubblico diretto, disposizioni per la trasparenza e la democraticità dei partiti e disciplina della contribuzione volontaria e della contribuzione indiretta in loro favore”, introduce 3 disposizioni di particolare rilievo attinenti il finanziamento da parte di soggetti privati ai partiti politici. Innanzitutto, non viene previsto obbligo di pubblicità per donazioni inferiori ai 5.000 euro annui, cifra piuttosto elevata se considerato che in altri paesi “è necessario documentare qualsiasi contributo elettorale che superi i 50 dollari in USA, o le 50 sterline in Gran Bretagna o i 50 euro in Francia, Austria e Germania”[22]. In secondo luogo, si dispone un “tetto massimo” per le elargizioni da parte di singoli privati, che non potranno essere superiori ai 100.000 euro annui. Tale vincolo può essere tuttavia “superato, poiché nessun tetto è posto alle elargizioni verso singoli membri di Governo o Parlamento; nonché moltiplicato indefinitamente, costituendo una serie di società donanti o avvalendosi di fondazioni, alle quali non è imposta alcuna rendicontazione pubblica dei finanziamenti”[23]. Per ciò che concerne, infine, le donazioni comprese tra i 5.000 ed i 100.000 euro annui, è stato previsto che, per ragioni di privacy, queste vengano rese pubbliche soltanto in caso di consenso da parte del finanziatore stesso. Questo non significa, come opportunamente chiarito dal Garante per la Privacy Antonello Soro, che “in assenza di consenso il dato sull’erogazione del contributo sia ‘segreto’ e che quindi non vi possano essere controlli sulle fonti di finanziamento”[24]. Ne consegue, tuttavia, una carente consapevolezza da parte dei cittadini, impossibilitati a sapere in che misura aziende e soggetti privati finanzino partiti e candidati politici. In considerazione del fatto che, proprio in base a quanto stabilito dalla legge n. 13/2014, a partire dal 2017 si verrà a decretare una considerevole riduzione del finanziamento pubblico ai partiti, con conseguente incremento della rilevanza della componente privata, i limiti della normativa in questione appaiono ancor più evidenti. Spostando invece la nostra attenzione sulla regolamentazione dell’attività di lobbying in Italia, occorre innanzitutto constatare che, a fronte di 59 disegni di legge presentati in materia[25], a cui vanno aggiunti 11 proposte di legge attinenti le pubbliche relazioni, l’ordinamento italiano non dispone di alcuna legge organica disciplinante il fenomeno. I tentativi di superare tale impasse hanno seguito nel nostro paese 3 prevalenti direttrici: introduzione di norme a livello regionale, approvazione di modifiche al Regolamento delle Camere, applicazione di “Registri per la trasparenza” da parte dei singoli Ministeri. In assenza di una legge di carattere nazionale, sono stati innanzitutto gli enti regionali a tentare di fornire opportuna regolamentazione alla materia. Toscana, Sicilia, Molise, Abruzzo, Calabria e, in ultimo, Lombardia hanno infatti introdotto norme simili per la disciplina dell’attività di rappresentanza di interessi particolari nei confronti delle istituzioni locali. Nonostante si tratti di leggi approvate in via definitiva, nessuna di queste trova sostanziale e concreta applicazione. Non differente esito ha avuto, per il momento, la modifica al Regolamento della Camera dei Deputati approvata dalla Giunta per il Regolamento il 26 aprile 2016[26]. Il testo del provvedimento inerente la “Regolamentazione dell’attività di rappresentanza di interessi nelle sedi della Camera dei Deputati”, prevede in particolare l’istituzione di un Registro presso l’Ufficio di Presidenza della Camera ove sono chiamati ad iscriversi quanti svolgano attività di rappresentanza di interessi nei confronti dei Deputati presso le sedi della Camera stessa. Gli iscritti al Registro dovranno inoltre redigere un resoconto annuale comprensivo degli incontri avuti, degli obiettivi conseguiti e dei soggetti interessati. Sebbene tale iniziativa possa rappresentare senza dubbio un significativo progresso nella disciplina del settore, occorre tuttavia sottolineare come, trattandosi esclusivamente di un regolamento interno della Camera dei Deputati, questo non sia in grado di garantire la trasparenza di tutti quegli incontri tra Deputati e portatori d’interessi svolti al di fuori delle stanze di Montecitorio[27]. A tale criticità si aggiunge la circostanza per cui, sebbene approvato all’incirca 6 mesi fa, il Registro non è ancora operativo in quanto l’Ufficio di Presidenza della Camera non si è ancora riunito per definire “le ulteriori disposizioni relative all’iscrizione e alla tenuta del registro nonché alle modalità di accesso alla Camera dei Deputati dei soggetti iscritti nel registro e all’eventuale individuazione di locali e attrezzature per favorire l’esplicazione della loro attività”[28]. Il provvedimento dunque, similmente alle succitate norme regionali, risulta ad oggi inattuato. A essere invece attivo, e online dal 6 settembre di quest’anno, è il “Registro Trasparenza”, strumento voluto dal Ministro per lo Sviluppo Economico, Carlo Calenda, per garantire “maggiori informazioni sui processi decisionali e sui soggetti portatori di interessi interlocutori del Ministero”[29]. Tale Registro, ispirato a quello già in uso presso le istituzioni europee e all’“Elenco dei lobbisti” sperimentato dal Ministero per le Politiche Agricole e Forestali nel 2012[30], si prefigge lo scopo di rendere pubbliche e accessibili online informazioni dettagliate in merito agli interessi perorati presso il MISE, da chi vengono sostenuti e tramite quali dotazioni finanziarie. L’obbligo d’iscrizione per quanti intendano incontrare Ministro, Viceministri e Sottosegretari all’interno del dicastero di Via Veneto scatterà a partire dal 6 ottobre, data in cui scadranno i 30 giorni previsti per provvedere alla registrazione. Tra società di consulenza, imprese ed associazioni di categoria, organizzazioni non governative, centri di studio, istituti accademici ed altri, ad oggi risultano iscritti 106 soggetti portatori di specifici interessi[31]. Di nuovo ci troviamo senza dubbio di fronte ad un’iniziativa più che lodevole, sintomo di una sempre maggiore sensibilità verso la necessaria regolamentazione del fenomeno ma che, se confrontata con il modello statunitense, rivela ancora evidenti lacune. In primo luogo sotto il profilo “geografico”, dato che non viene previsto alcun obbligo di rendicontazione per tutti quegli incontri tenuti al di fuori della sede del Ministero, e in secondo luogo per quanto riguarda il ristretto numero di decisori pubblici coinvolti, in considerazione del più che rilevante ruolo svolto invece da figure che spaziano dal Capo di Gabinetto ai responsabili delle varie Direzioni Generali, fino allo staff che coadiuva il Ministro nelle sue attività quotidiane.   Quanto finora illustrato ci consente quindi di affermare che, se gli Stati Uniti possono essere presi quale virtuoso modello di regolamentazione del fenomeno lobbistico, l’Italia presenta tuttora un preoccupante vulnus legislativo in materia. E’ bene tuttavia sottolineare come l’efficacia delle norme introdotte nel Paese americano risieda non tanto nella severità delle disposizioni applicate, quanto piuttosto nel corretto bilanciamento tra gli obblighi ed i diritti riconosciuti ai membri di tale categoria professionale. Non a caso il Professor Petrillo, Docente di Teoria e Tecniche del Lobbying presso la LUISS Guido Carli di Roma, inserisce gli Stati Uniti all’interno di quei Paesi che hanno adottato il c.d. modello partecipazione[32] per la disciplina dell’attività di lobbying. Infatti, le lobbies statunitensi, oltre ad un vincolo all’assoluta trasparenza rispetto alle proprie attività, godono di un vero e proprio diritto di partecipazione al processo decisionale[33]. Ciò deriva dal fatto che viene loro unanimemente riconosciuto il merito di arricchire il procedimento legislativo, fornendo autorevoli pareri e differenti punti di vista. Non c’è da sorprendersi allora se lo stesso John F. Kennedy riferendosi ai lobbisti fosse solito dire: “Sono dei gran tecnici, capaci di spiegarti problemi complessi e difficili in modo chiaro, comprensibile e rapido”[34]. Una definizione, questa, certamente contrastante con la vulgata tradizionale e che meglio ci aiuta a comprendere il reale ruolo da essi svolto all’interno del contesto socio-politico. E’ attraverso norme poste a garanzia di una maggiore trasparenza ed una maggiore equità nell’accesso al decisore pubblico che si potrà infatti fornire il giusto riconoscimento ad una professione non soltanto legittima, ma sale di ogni democrazia.   Fonti: [1] Spicciariello F., Norme sul lobbying: l’Europa avanza, l’Italia è immobile, in Formiche.net, 29/01/2014 [2] De Caria R., Lobbying e finanziamento elettorale negli Stati Uniti al tempo di Obama, in Palici di Suni E. (a cura di), La presidenza Obama nel sistema costituzionale statunitense: novità e riconferme, Edizioni Scientifiche Italiane, Napoli, 2010 [3] Petrillo P., Democrazie sotto pressione, Giuffrè Editore, 2011 [4] Petrillo P., Democrazie sotto pressione, op. cit. [5] Bistoncini F., Vent’anni da sporco lobbista, Guerini e Associati, 2011 [6] Petrillo P., Democrazie sotto pressione, op. cit. [7] Associazione impegnata nel promuovere la cultura, la pratica e la regolamentazione della trasparenza nella rappresentanza degli interessi. [8] G. Mazzei, Premessa in AA. VV., Lobby. La rappresentanza di interessi, in Paper No. 2014-13, Università Commerciale Luigi Bocconi, 2014 [9] Federal Regulation of Lobbying Act of 1946, in Lobby: il Parlamento invisibile di Franco M., Edizioni del Sole 24 Ore, 1988 [10] Franco M., Lobby: il Parlamento invisibile, op. cit. [11] Art. 3, n. 10, Lobbying Disclosure Act 1995 [12] Zagarella A., Come si regola la pressione nel mondo, in AA. VV. Lobby. La rappresentanza degli interessi, op. cit. [13] Art. 3, n. 10, Lobbying Disclosure Act 1995 [14] Caso di corruzione in cui vennero coinvolti Tom Delay, ex Capogruppo repubblicano, ed una ventina di membri del Congresso tra cui il Deputato repubblicano Robert Ney, Presidente della Commissione Finanziaria. [15] Zanetto P., Washington fa la nuova legge sul lobbying, Bruxelles cerca di fare un registro, ne Il Foglio, 30/08/2007 [16] Sec. 541-546, Subtitle D, Honest Leadership and Open Government Act 2007 [17] Sec. 531-535, Subtitle C, Honest Leadership and Open Government Act 2007 [18] Executive Order 13490, Ethics Committments By Executive Branch Personnel, 21/01/2009 [19] Cfr. P. Petrillo, Democrazie sotto pressione, op. cit. [20] Franco M., Lobby: il Parlamento invisibile, op. cit. p. 171 [21] www.fec.gov [22] Petrillo P., “Soldi privati ai partiti. La legge è un colabrodo”, in Avvenire, 12/09/2014 [23] Azzolini V., Finanziamento ai partiti: trasparenza è credibilità, ne Il Fatto Quotidiano, 15/10/2015 [24] Soro A., in risposta a Tecce C., Soldi ai partiti, dichiarare il nome dei finanziatori non è più obbligatorio. In nome della privacy, ne Il Fatto Quotidiano, 14/02/2016 [25] Petrillo P., Sulle lobby più trasparenza per i decisori: parla il Prof. Petrillo, in Lobbyingitalia.com, 21/07/2016 [26] Servizio Studi Camera dei Deputati, La disciplina dell’attività di lobbying, Dossier n. 235, 18/05/2016 [27] Cfr. http://www.fbassociati.it/fblab/scheda-lobby.pdf [28] Napoli F., Camera, ancora niente registro delle lobby. Al massimo entro fine anno, in Public Policy, 24/08/2016 [29] http://www.mise.gov.it/index.php/it/per-i-media/comunicati-stampa/2035133-il-ministro-calenda-lancia-il-registro-trasparenza-l-attivita-del-mise-sempre-piu-vicina-ai-cittadini [30] https://www.politicheagricole.it/flex/cm/pages/ServeBLOB.php/L/IT/IDPagina/5791 [31] http://registrotrasparenza.mise.gov.it [32] Petrillo P., Democrazie sotto pressione, op. cit. [33] Ibidem [34] Franco M., Lobby: il Parlamento invisibile, op. cit.  

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Perché i parlamentari si nascondono dietro un nome indefinito che evoca mostri lontani e imprendibili per scaricare le proprie responsabilitàdi Pier Luigi PetrilloEcco, ci risiamo: è colpa delle lobby. Sul Foglio la senatrice Linda Lanzillotta (Pd) ha ammesso perlomeno che le cosiddette lobby avranno sì frenato il disegno di legge Concorrenza, bloccato da un anno in Parlamento, ma anche la flemma della politica ha avuto un ruolo. Effettivamente, non mi risulta che le lobby abbiano occupato il Parlamento, si siano sostituite ai deputati di maggioranza e abbiano votato emendamenti a loro favorevoli. Mi risulta, invece, che siano stati i deputati di maggioranza a presentare emendamenti a favore di certe lobby e a votarli a maggioranza (appunto).Il disegno di legge sulla Concorrenza non è il frutto di una elucubrazione accademica ma la conseguenza naturale, in un sistema democratico, della precisa scelta politica della maggioranza che sostiene il governo; una scelta indirizzata a sostenere taluni ordini, corporazioni (anche micro), settori produttivi del paese in situazione di sostanziale monopolio. Badate bene, si tratta di scelte legittime che qui non si contestano. Ciò che si contesta è che, come al solito, ci si nasconde dietro un dito e quel dito ha un nome indefinito che evoca mostri lontani e imprendibili: le lobby, appunto! E’ colpa delle lobby se non si fanno le liberalizzazioni; colpa delle lobby se il paese ristagna in paludi ottocentesche; sono le lobby a impedire riforme strutturali. Il grande merito del governo Renzi è stato quello di dimostrare che non è così; all’opposto Renzi ha dimostrato che se c’è la volontà politica è possibile superare ogni lobby e fare davvero ciò che si è promesso di fare. Il presidente del Consiglio ha ottenuto ciò che voleva in materia di lavoro, banche, assicurazioni, perfino di riforme costituzionali ed elettorali: ha vinto su lobby temibili e inarrivabili fino a qualche tempo fa, come i sindacati (o i professori di diritto costituzionale, categoria alla quale appartengo). La maggioranza in Parlamento ha dimostrato di poter approvare in poche settimane leggi molto contrastate da talune di queste lobby. Il dato, quindi, è uno solo: in questo caso e in materia di concorrenza e di liberalizzazione, la maggioranza ha deciso da che parte stare, ha espressamente deciso di assecondare talune lobby (quelle dell’immobilismo: dai soliti tassisti agli albergatori confederati) contro altre (quelle dei consumatori, per esempio). Per non ammettere questo dato di fatto, così evidente da sembrare davvero stucchevole ogni polemica sull’articolo di Giavazzi del Corriere di qualche giorno fa, ci si nasconde dietro al consueto paravento: le lobby, queste sconosciute, brutte, sporche e cattive. E per mantenere in vita il paravento, dietro cui la politica si nasconde, non viene approvata alcuna regolamentazione del lobbying: proprio in occasione del ddl Concorrenza, alcuni senatori hanno provato a proporre qualche norma ma sono stati prontamente stoppati. Non possono essere approvate, infatti, norme che rendano trasparente l’azione dei lobbisti perché altrimenti cadrebbero gli altarini e si scoprirebbe ciò che tutti sanno: ovvero che laddove la politica è fragile e mancano indicazioni chiare, i parlamentari si sentono liberi di assecondare le lobby a loro più vicine (magari perché ne finanziano la campagna elettorale) perché sanno che, nell’oscurità che circonda il mondo delle lobby, non sarà mai colpa loro, non dovranno mai rendere conto delle loro scelte a nessun elettore (gli inglesi direbbero accountability). L’assenza di una legge sulle lobby impedisce all’elettore di comprendere cosa c’è davvero dietro l’emendamento presentato dal singolo deputato, quale interesse e chi l’ha redatto; impedisce di sapere chi paga e per cosa. Ma Renzi potrebbe battere un colpo e chiedere conto di taluni voti in Senato che hanno affossato il ddl concorrenza col parere favorevole del rappresentante del Governo, per stupire tutti con uno dei suoi colpi di genio: presentare un maxi emendamento che sostituisce per intero questo feticcio di legge e, in un colpo solo, liberalizzare settori bloccati da secoli e sciogliere così corporazioni così vetuste da essere superate dai fatti (oltre che dal mercato). In ogni caso, in un sistema democratico come il nostro, non sarà mai colpa delle lobby ma della politica (debole, fragile, succube) che le asseconda. di Pier Luigi Petrillo, Professore di Teoria e tecniche del lobbying, Luiss

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Saranno ormai quarant'anni che si parla di regolamentare le lobby. Allora, era la metà degli anni 70, bisognava spiegare cosa significasse quella parola; nel frattempo "lobby" ha fatto a tempo a dilatarsi e insieme a rattrappirsi, comunque moltiplicando i suoi valori d'uso oltre ogni ragionevole significato. In questi casi, anche se il termine suona un po' ricercato, si dice che la lobby, anzi le lobby sono divenute polisemiche. I politici e i giornalisti, categorie per loro natura e vocazione abbastanza orecchianti, adorano le polisemie, specie quando gli lasciano le mani libere - un po' meno la testa, ma è un altro discorso. Può esistere dunque una lobby rosa, nel senso di un gruppo che favorisce gli interessi e il potere delle donne nelle istituzioni e nell'economia: "Emily", il "branco rosa" e così via. Ma anche esiste una agguerrita lobby delle armi, cioè gente che cerca di piazzare mine, cannoni e micidiali sistemi di puntamento in giro per il mondo, soprattutto ai paesi africani, cosa non proprio simpatica. Le aziende dispongono di professionisti ad hoc che battono anche il Parlamento. In una raccolta di vignette su Montecitorio, già alla metà degli anni 80 il disegnatore Vincino raffigurò "il lobbista dell'Aeritalia" che svolazzava per il Transatlantico con delle eliche che gli uscivano dal retro della giacca, come un drone ante litteram. Insomma tante cose diverse. Nell'economia la faccenda è più pacifica che in politica o nella cronaca giudiziaria. Si tratta di tutelare degli interessi, come spiegano benissimo i protagonisti dell'inchiesta di Carmine Saviano. Le Camere sono la palestra, il giacimento, l'arena, la serra, la taverna e il giardino zoologico dei lobbisti. Qualche mese fa i cinquestelle hanno beccato un ex funzionario di Montecitorio che scriveva, al volo e brevi manu, un emendamento per modificare un provvedimento in commissione, e l'hanno fatto cacciare. Hanno poi esposto il suo volto in aula con dei cartelli. Quello, poveretto, ha cercato di sminuire il suo ruolo, pure definendosi "un giuggiolone". Ma ai tempi in cui Marcello Pera presiedeva il Senato, 2005, nel depliant della sua fondazione "Magna Carta" era esplicitamente contemplata l'attività di lobbying; e l'ex presidente della Camera Irene Pivetti, adesso, cosa fa? Semplice, fa lobbying.  Dal che si intuiscono gli effetti non tanto forse della mancata regolamentazione, ma della implicita e magari anche connaturata confusione che reca in sé l'ambiguo tragitto della parola "lobby", nella sua variante "all'italiana". Così alla caduta del governo Berlusconi l'ex ministro Mastella, l'ineffabile, evocò la "lobby ebraica"; ma qualche mese prima, quando alla presidenza della Rai era arrivata Letizia Moratti, venne lanciato un allarme contro la "lobby di San Patrignano", che sarebbe una nota comunità di recupero per tossicodipendenti, ma si disse così per intendere che direttori di rete o dei tg si diventava solo previo assenso della Moratti, appunto, che dell'iniziativa di Vincenzo Muccioli (poi con il figlio e la moglie hanno ferocemente litigato) era e seguita a restare la grande patrona e finanziatrice.  Altre lobby entrate più o meno di straforo nella cronaca: la "lobby di Lotta continua" (ai tempi dei processi Sofri); la "lobby gay" (in Vaticano); la "lobby dei tesorieri di partito" (che continua a bussare a quattrini aggirando leggi e referendum). Si tratta di esempi per lo più negativi. Ma per anni il progetto educativo del cardinal Ruini è stato presentato anche dai suoi fautori come strutturalmente connesso a un'opera di lobbying a favore dei principi irrinunciabili. Bizzarro perciò è il destino dei grimaldelli semantici, sempre sul punto di trasformarsi in piè di porco. Questo, per dire, è un Lele Mora d'annata, già proteso a togliersi dagli impicci: "Io - diceva - non piazzo le starlette nei letti, faccio solo incontrare gente, lobbying, altro che festini!". Era la fine del 2006, poi è finita con qualche anno di galera. Nel frattempo le lobby crescono e si moltiplicano a loro indeterminato piacimento. E ciascuno le consideri un po' come meglio ritiene: se e quando verranno regolamentare, sarà probabilmente troppo tardi. Fonte: Filippo Ceccarelli - Repubblica.it

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