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La regolamentazione del lobbying - Il modello statunitense e il caso italiano
Scritto il 2016-11-30 da Redazione su Italia

Tratto dal n. 4 di Innovazione&Riforme, la rivista scientifica del think tank Cultura Democratica. A cura di Giacomo Pistelli

In base a recenti studi, sono oggi 23 i Paesi al mondo dotati di leggi che regolamentano in modo organico il fenomeno lobbistico[1]. Tra questi, 11 appartengono all’Unione Europea. L’Italia non rientra in tale lista.

Obiettivo di questo lavoro è quello di proporre un’analisi degli strumenti normativi introdotti negli Stati Uniti d’America per disciplinare l’attività di lobbying, instaurando peraltro un paragone con il panorama italiano in modo da evidenziare le lacune che tuttora affliggono in questo ambito il nostro sistema legislativo.

La scelta del modello statunitense è da attribuirsi al fatto che non solo tale democrazia può a buon diritto fregiarsi a livello mondiale del titolo di patria del fenomeno lobbistico, ma rappresenta al contempo uno degli esempi più efficaci di normazione della materia.

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VV., Lobby. La rappresentanza di interessi, in Paper No. 2014-13, Università Commerciale Luigi Bocconi, 2014

La legislazione statunitense sulla rappresentanza di interessi particolari

E’ interessante evidenziare subito come l’attività di lobbying sia a tal punto connaturata alla forma di governo statunitense e parte integrante del suo sistema socio-politico da essere espressamente tutelata dalla Costituzione stessa di questo paese[2].

Il Primo Emendamento al testo costituzionale del 1787 parla, non a caso, di un “right to petition to the Government”, concetto non traducibile letteralmente, che potremmo comunque riassumere nella perifrasi “diritto di poter influenzare il decisore pubblico”[3].

Prima di proseguire nella trattazione, occorre a questo punto compiere un necessario passo indietro, al fine di chiarire cosa si intenda esattamente con il termine “lobbying”.

Il vocabolo inglese “lobby” ha origini molto antiche. Deriva dalla parola latino-medievale “laubia[4], utilizzata per la prima volta intorno alla metà del 1500, prevalentemente in ambienti monastici. La traduzione letterale in lingua italiana è “loggia” o “vestibolo” e fa riferimento ad un luogo coperto al di sotto del quale è possibile camminare e dialogare.  Nel linguaggio politico-istituzionale, invece, il termine “lobby” fa la sua prima apparizione alla House of Commons di Londra, dove viene utilizzato per intendere la grande sala d’ingresso dell’edificio, luogo aperto al pubblico e sede di confronto e discussione tra parlamentari e soggetti portatori di interessi di vario genere.

E’ tuttavia negli Stati Uniti d’America, a partire dai primi anni del 1800, che il termine assume il significato attuale. In particolare, nel 1832, l’appellativo di “lobby-agents” venne attribuito a tutti coloro che cercavano di esercitare attività di pressione nei confronti dei membri del Congresso di Albany, in quell’epoca capitale dello Stato di New York. Una versione alternativa[5], probabilmente più romanzata che reale, vuole che il vocabolo divenne noto all’interno del linguaggio dei media e di uso comune durante il mandato dell’amministrazione Grant, Presidente degli Stati Uniti tra il 1869 ed il 1877. Egli soggiornava spesso nel celebre Willard Hotel di Washington, strategicamente situato in prossimità della Casa Bianca e del Congresso. Proprio nella “hall” o “lobby” di questo albergo era solito concedere udienze a portatori di interessi particolari, che in virtù di tale motivo presero ad essere chiamati “lobbisti”.

“Fare lobbying”, pertanto, sta ad indicare l’insieme delle attività e delle strategie messe in atto da parte di un gruppo d’interesse o gruppo di pressione al fine di influenzare il decisore pubblico per trarne un vantaggio, di carattere non necessariamente economico[6].

Come opportunamente sottolineato da Giuseppe Mazzei, presidente de Il Chiostro[7], “la dinamica degli interessi particolari che cercano di influire sulle decisioni pubbliche” - al fine di vedere le proprie istanze tutelate - “è una realtà esistita in tutte le epoche e in tutti i regimi” e “trova la sua espressione più coerente nelle democrazie pluralistiche”. E’ dunque soltanto l’assenza di un’opportuna regolamentazione del fenomeno in Italia - prosegue Mazzei - unita alla carente trasparenza che ne deriva, ad aver trasformato il termine “lobby” da “pilastro della democrazia” a “parolaccia” sinonimo di opacità e, talvolta, di corruzione[8].

Proprio per garantire opportuni livelli di trasparenza all’interno dei processi decisionali e fornire all’attività lobbistica la legittimità che le compete, il Congresso degli Stati Uniti approvò già nel 1946 una prima legge organica della materia, il “Federal Regulation of Lobbying Act”.

Il testo in questione prevedeva che chiunque “individualmente, o attraverso un loro agente o impiegato o altre persone di qualunque tipo, direttamente o indirettamente sollecita, raccoglie o riceve denaro o altre cose di valore da usare principalmente per aiutare, o il cui fine principale è di aiutare l’approvazione o la bocciatura di qualsiasi legge da parte del Congresso degli Stati Uniti”[9] dovesse registrarsi in uno specifico Albo e fornire, sotto giuramento, determinate informazioni al Segretario del Senato e a quello della Camera dei Rappresentanti. I lobbisti dovevano, in particolare, esplicitare chi fosse il loro datore di lavoro, quali fossero gli interessi che andavano a tutelare, quale la loro remunerazione per i servizi forniti e quale, infine, l’ammontare di denaro speso nello svolgimento del proprio lavoro. Erano inoltre tenuti a redigere un rapporto quadrimestrale con informazioni dettagliate in merito alle loro attività. Tutte queste dichiarazioni venivano poi raccolte nel “Congressional Record”, il Registro del Congresso[10], al fine di individuare eventuali omissioni o trasgressioni del regolamento, per le quali erano previste sanzioni che potevano giungere, nei casi più gravi, perfino alla carcerazione. Sebbene tale legge rappresenti un passo in avanti di assoluta rilevanza nella regolamentazione del fenomeno lobbistico, l’assenza di una chiara definizione di chi fosse effettivamente chiamato ad iscriversi all’Albo, così come la mancanza di un organismo volto a controllare la veridicità delle informazioni contenute nel Registro del Congresso, inficiarono considerevolmente la concreta efficacia della suddetta norma.

Prima di vedere emanata una normativa che tentasse di colmare le lacune appena evidenziate, si dovette attendere sino al 1995, anno in cui il Presidente degli Stati Uniti Bill Clinton introdusse il “Lobbying Disclosure Act”, norma ancora in vigore sebbene sia stata oggetto di successive modifiche, apportate in particolare dal Presidente Barack Obama a partire dal 2009. Il testo in questione ha il merito di tratteggiare con maggior precisione la figura del lobbista, da considerarsi ora come ogni individuo “impiegato o stipendiato tramite compensi finanziari o non per servizi che includano più di un contatto lobbistico[11], laddove per “contatto lobbistico” si intende “ogni comunicazione orale o scritta, comprese le comunicazioni elettroniche, comunque indirizzate a un pubblico ufficiale appartenente a un ufficio esecutivo o legislativo, svolta per conto di un cliente, e riguardante la formulazione, la modifica, l’adozione di leggi federali; la formulazione, la modifica, l’adozione di una norma federale, di un regolamento, di un Executive Order ministeriale, o di un qualsiasi altro programma, o qualsiasi presa di posizione del Governo degli Stati Uniti; l’amministrazione e/o l’esecuzione di un programma federale (compresa la negoziazione, la sovvenzione, la stipula e l’amministrazione di un contratto federale, di un prestito, di un permesso, di una licenza); la nomina o la conferma di una persona a un incarico soggetto al parere o alla ratifica del Senato Federale”[12]. Ad essere esclusi dalle disposizioni contenute nel testo normativo erano invece tutti quei soggetti per i quali l’attività di lobbying costituiva meno del 20% del totale di ore lavorative dedicate a un singolo cliente per un periodo complessivo di 6 mesi[13].

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Nel 2007, a seguito del celebre “scandalo Abramoff[14], l’amministrazione dell’allora Presidente George W. Bush decise di introdurre norme più stringenti in materia tramite l’“Honest Leadership and Open Government Act”. La peculiarità del testo risiede nel fatto che non solo dispose controlli più severi nei riguardi dei lobbisti, i quali da allora furono obbligati a presentare rapporto in merito alle proprie attività con cadenza trimestrale, ma inserì anche precise disposizioni riguardo gli stessi decisori pubblici. Fu infatti previsto che tutti i membri del Congresso dovessero dichiarare il totale dei contributi elettorali ricevuti singolarmente sia da privati che da aziende, “anche se spalmati tra finanziamenti diretti al politico, a fondazioni sue amiche, alla sezione locale del suo partito e simili”[15]. Venne inoltre disposto per i medesimi il divieto assoluto di accettare regali di qualsivoglia genere da parte di lobbisti o società che avessero tra i propri dipendenti personale iscritto al succitato Registro[16]. Inoltre, particolarmente significative furono le disposizioni inserite per arginare il complesso fenomeno del “revolving door”, ossia il passaggio dalla carriera politica a quella lobbistica e viceversa, con la creazione di evidenti conflitti d’interesse. Si stabilì pertanto il divieto per i membri del Congresso d’intraprendere la professione lobbistica prima del decorrere di 2 anni dal termine del proprio mandato. Il divieto venne esteso anche ai collaboratori e componenti dello staff dei rappresentanti politici, con vincolo ridotto in quest’ultimo caso ad 1 anno[17].

Come in parte già ricordato, con l’avvento di Barack Obama alla Casa Bianca nel 2008, nuovi provvedimenti sono stati approvati per una più efficace regolamentazione dell’attività di lobbying, primo fra tutti l’“Ethics Committments by Executive Branch Personnel”. Quest’ultimo incentra la propria azione riformatrice non tanto sulle lobbies, quanto piuttosto sui decisori pubblici, i quali, più di altri, risultano destinatari di attività di pressione. L’Ordine Esecutivo oggetto della presente riflessione[18], prevede al suo interno la predisposizione di un “Ethics Pledge”, un vero e proprio documento di natura contrattuale che ogni dipendente assunto o politico nominato in qualsiasi ente governativo è chiamato a firmare. In base ad esso, i sopracitati soggetti hanno l’obbligo di compilare - a seguito di ogni contatto avvenuto con un lobbista registrato all’Albo - il “Disclosure of Lobbying Activities”, testo in cui devono essere esplicitate l’identità della persona incontrata e la finalità della conversazione avuta. L’insieme di questi dati viene in seguito raccolto dall’“Office of Government Ethics” (OGE), che li utilizza allo scopo di redigere annualmente un resoconto consultabile su internet, rendendo in tal modo possibile un monitoraggio costante dell’attività di lobbying nei confronti del Governo e garantire una maggiore trasparenza nei confronti dei cittadini.

Norme verso i portatori d’interessi particolari e norme verso i decisori pubblici rappresentano tuttavia soltanto 2 dei 3 pilastri su cui si basa un’efficace regolamentazione dell’attività di lobbying[19].  Le disposizioni finora elencate risulterebbero infatti vane senza il contraltare di una normativa che disciplini accuratamente il finanziamento alla politica e a tutti i candidati a cariche pubbliche. E’ proprio in quest’ottica che nel 1971 negli Stati Uniti venne redatto il “Federal Election Campaign Act” (FECA), legge ancora in vigore, la quale attibuisce ad ogni cittadino o associazione la facoltà di costituire “Political Action Committees” (PACs), comitati volti alla raccolta fondi per il finanziamento di candidati disposti a tutelare uno specifico interesse. Si tratta delle “cassaforti elettorali dei gruppi di pressione”[20], grazie alle quali questi ultimi sono in grado di arrivare ad influenzare gli stessi programmi politici dei partiti. Tutto ciò avviene nella massima trasparenza grazie al ruolo esercitato dalla “Federal Election Commission” (FEC), agenzia dotata di carattere indipendente, il cui compito è di vigilare sull’effettivo rispetto delle norme in materia e di pubblicare online tutti i dati relativi ad ogni singolo PAC. Tramite uno specifico sito internet[21], il cittadino è messo così nelle condizioni di sapere da quali gruppi di pressione ciascun candidato abbia ricevuto finanziamento (e per quale ammontare), acquisendo di conseguenza coscienza degli interessi che questi andrà a tutelare nel corso del suo eventuale mandato. L’assoluta trasparenza del procedimento favorisce, pertanto, una maggiore consapevolezza nell’espressione del voto alle urne.

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Il contesto italiano

Una volta esplicata la disciplina normativa vigente negli Stati Uniti d’America, é opportuno rivolgere l’attenzione sull’analisi della legislazione italiana in materia di rappresentanza degli interessi particolari, al fine di fornire maggiori elementi di ricerca alla comparazione che si vuole illustrare.

In Italia la situazione è notevolmente diversa, in considerazione di una legge sul finanziamento dei privati ai partiti non altrettanto incisiva e della totale assenza di una legge organica che a livello nazionale regolamenti l’attività di lobbying.

Per quel che riguarda la legislazione italiana in materia di finanziamento della politica, nell’impossibilità in questa sede di darne un’esaustiva trattazione, vengono proposte soltanto alcune specifiche riflessioni.

La recente legge n. 13/2014, avente ad oggetto “Abolizione del finanziamento pubblico diretto, disposizioni per la trasparenza e la democraticità dei partiti e disciplina della contribuzione volontaria e della contribuzione indiretta in loro favore”, introduce 3 disposizioni di particolare rilievo attinenti il finanziamento da parte di soggetti privati ai partiti politici. Innanzitutto, non viene previsto obbligo di pubblicità per donazioni inferiori ai 5.000 euro annui, cifra piuttosto elevata se considerato che in altri paesi “è necessario documentare qualsiasi contributo elettorale che superi i 50 dollari in USA, o le 50 sterline in Gran Bretagna o i 50 euro in Francia, Austria e Germania[22].

In secondo luogo, si dispone un “tetto massimo” per le elargizioni da parte di singoli privati, che non potranno essere superiori ai 100.000 euro annui. Tale vincolo può essere tuttavia “superato, poiché nessun tetto è posto alle elargizioni verso singoli membri di Governo o Parlamento; nonché moltiplicato indefinitamente, costituendo una serie di società donanti o avvalendosi di fondazioni, alle quali non è imposta alcuna rendicontazione pubblica dei finanziamenti”[23].

Per ciò che concerne, infine, le donazioni comprese tra i 5.000 ed i 100.000 euro annui, è stato previsto che, per ragioni di privacy, queste vengano rese pubbliche soltanto in caso di consenso da parte del finanziatore stesso. Questo non significa, come opportunamente chiarito dal Garante per la Privacy Antonello Soro, che “in assenza di consenso il dato sull’erogazione del contributo sia ‘segreto’ e che quindi non vi possano essere controlli sulle fonti di finanziamento”[24].

Ne consegue, tuttavia, una carente consapevolezza da parte dei cittadini, impossibilitati a sapere in che misura aziende e soggetti privati finanzino partiti e candidati politici.

In considerazione del fatto che, proprio in base a quanto stabilito dalla legge n. 13/2014, a partire dal 2017 si verrà a decretare una considerevole riduzione del finanziamento pubblico ai partiti, con conseguente incremento della rilevanza della componente privata, i limiti della normativa in questione appaiono ancor più evidenti.

Spostando invece la nostra attenzione sulla regolamentazione dell’attività di lobbying in Italia, occorre innanzitutto constatare che, a fronte di 59 disegni di legge presentati in materia[25], a cui vanno aggiunti 11 proposte di legge attinenti le pubbliche relazioni, l’ordinamento italiano non dispone di alcuna legge organica disciplinante il fenomeno.

I tentativi di superare tale impasse hanno seguito nel nostro paese 3 prevalenti direttrici: introduzione di norme a livello regionale, approvazione di modifiche al Regolamento delle Camere, applicazione di “Registri per la trasparenza” da parte dei singoli Ministeri.

In assenza di una legge di carattere nazionale, sono stati innanzitutto gli enti regionali a tentare di fornire opportuna regolamentazione alla materia. Toscana, Sicilia, Molise, Abruzzo, Calabria e, in ultimo, Lombardia hanno infatti introdotto norme simili per la disciplina dell’attività di rappresentanza di interessi particolari nei confronti delle istituzioni locali. Nonostante si tratti di leggi approvate in via definitiva, nessuna di queste trova sostanziale e concreta applicazione.

Non differente esito ha avuto, per il momento, la modifica al Regolamento della Camera dei Deputati approvata dalla Giunta per il Regolamento il 26 aprile 2016[26]. Il testo del provvedimento inerente la “Regolamentazione dell’attività di rappresentanza di interessi nelle sedi della Camera dei Deputati”, prevede in particolare l’istituzione di un Registro presso l’Ufficio di Presidenza della Camera ove sono chiamati ad iscriversi quanti svolgano attività di rappresentanza di interessi nei confronti dei Deputati presso le sedi della Camera stessa. Gli iscritti al Registro dovranno inoltre redigere un resoconto annuale comprensivo degli incontri avuti, degli obiettivi conseguiti e dei soggetti interessati. Sebbene tale iniziativa possa rappresentare senza dubbio un significativo progresso nella disciplina del settore, occorre tuttavia sottolineare come, trattandosi esclusivamente di un regolamento interno della Camera dei Deputati, questo non sia in grado di garantire la trasparenza di tutti quegli incontri tra Deputati e portatori d’interessi svolti al di fuori delle stanze di Montecitorio[27].

A tale criticità si aggiunge la circostanza per cui, sebbene approvato all’incirca 6 mesi fa, il Registro non è ancora operativo in quanto l’Ufficio di Presidenza della Camera non si è ancora riunito per definire “le ulteriori disposizioni relative all’iscrizione e alla tenuta del registro nonché alle modalità di accesso alla Camera dei Deputati dei soggetti iscritti nel registro e all’eventuale individuazione di locali e attrezzature per favorire l’esplicazione della loro attività”[28]. Il provvedimento dunque, similmente alle succitate norme regionali, risulta ad oggi inattuato.

A essere invece attivo, e online dal 6 settembre di quest’anno, è il “Registro Trasparenza”, strumento voluto dal Ministro per lo Sviluppo Economico, Carlo Calenda, per garantire “maggiori informazioni sui processi decisionali e sui soggetti portatori di interessi interlocutori del Ministero”[29]. Tale Registro, ispirato a quello già in uso presso le istituzioni europee e all’“Elenco dei lobbisti” sperimentato dal Ministero per le Politiche Agricole e Forestali nel 2012[30], si prefigge lo scopo di rendere pubbliche e accessibili online informazioni dettagliate in merito agli interessi perorati presso il MISE, da chi vengono sostenuti e tramite quali dotazioni finanziarie. L’obbligo d’iscrizione per quanti intendano incontrare Ministro, Viceministri e Sottosegretari all’interno del dicastero di Via Veneto scatterà a partire dal 6 ottobre, data in cui scadranno i 30 giorni previsti per provvedere alla registrazione. Tra società di consulenza, imprese ed associazioni di categoria, organizzazioni non governative, centri di studio, istituti accademici ed altri, ad oggi risultano iscritti 106 soggetti portatori di specifici interessi[31].

Di nuovo ci troviamo senza dubbio di fronte ad un’iniziativa più che lodevole, sintomo di una sempre maggiore sensibilità verso la necessaria regolamentazione del fenomeno ma che, se confrontata con il modello statunitense, rivela ancora evidenti lacune. In primo luogo sotto il profilo “geografico”, dato che non viene previsto alcun obbligo di rendicontazione per tutti quegli incontri tenuti al di fuori della sede del Ministero, e in secondo luogo per quanto riguarda il ristretto numero di decisori pubblici coinvolti, in considerazione del più che rilevante ruolo svolto invece da figure che spaziano dal Capo di Gabinetto ai responsabili delle varie Direzioni Generali, fino allo staff che coadiuva il Ministro nelle sue attività quotidiane.

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Quanto finora illustrato ci consente quindi di affermare che, se gli Stati Uniti possono essere presi quale virtuoso modello di regolamentazione del fenomeno lobbistico, l’Italia presenta tuttora un preoccupante vulnus legislativo in materia.

E’ bene tuttavia sottolineare come l’efficacia delle norme introdotte nel Paese americano risieda non tanto nella severità delle disposizioni applicate, quanto piuttosto nel corretto bilanciamento tra gli obblighi ed i diritti riconosciuti ai membri di tale categoria professionale.

Non a caso il Professor Petrillo, Docente di Teoria e Tecniche del Lobbying presso la LUISS Guido Carli di Roma, inserisce gli Stati Uniti all’interno di quei Paesi che hanno adottato il c.d. modello partecipazione[32] per la disciplina dell’attività di lobbying. Infatti, le lobbies statunitensi, oltre ad un vincolo all’assoluta trasparenza rispetto alle proprie attività, godono di un vero e proprio diritto di partecipazione al processo decisionale[33]. Ciò deriva dal fatto che viene loro unanimemente riconosciuto il merito di arricchire il procedimento legislativo, fornendo autorevoli pareri e differenti punti di vista. Non c’è da sorprendersi allora se lo stesso John F. Kennedy riferendosi ai lobbisti fosse solito dire: “Sono dei gran tecnici, capaci di spiegarti problemi complessi e difficili in modo chiaro, comprensibile e rapido[34].

Una definizione, questa, certamente contrastante con la vulgata tradizionale e che meglio ci aiuta a comprendere il reale ruolo da essi svolto all’interno del contesto socio-politico. E’ attraverso norme poste a garanzia di una maggiore trasparenza ed una maggiore equità nell’accesso al decisore pubblico che si potrà infatti fornire il giusto riconoscimento ad una professione non soltanto legittima, ma sale di ogni democrazia.

Fonti:

[1] Spicciariello F., Norme sul lobbying: l’Europa avanza, l’Italia è immobile, in Formiche.net, 29/01/2014

[2] De Caria R., Lobbying e finanziamento elettorale negli Stati Uniti al tempo di Obama, in Palici di Suni E. (a cura di), La presidenza Obama nel sistema costituzionale statunitense: novità e riconferme, Edizioni Scientifiche Italiane, Napoli, 2010

[3] Petrillo P., Democrazie sotto pressione, Giuffrè Editore, 2011

[4] Petrillo P., Democrazie sotto pressione, op. cit.

[5] Bistoncini F., Vent’anni da sporco lobbista, Guerini e Associati, 2011

[6] Petrillo P., Democrazie sotto pressione, op. cit.

[7] Associazione impegnata nel promuovere la cultura, la pratica e la regolamentazione della trasparenza nella rappresentanza degli interessi.

[8] G. Mazzei, Premessa in AA. VV., Lobby. La rappresentanza di interessi, in Paper No. 2014-13, Università Commerciale Luigi Bocconi, 2014

[9] Federal Regulation of Lobbying Act of 1946, in Lobby: il Parlamento invisibile di Franco M., Edizioni del Sole 24 Ore, 1988

[10] Franco M., Lobby: il Parlamento invisibile, op. cit.

[11] Art. 3, n. 10, Lobbying Disclosure Act 1995

[12] Zagarella A., Come si regola la pressione nel mondo, in AA. VV. Lobby. La rappresentanza degli interessi, op. cit.

[13] Art. 3, n. 10, Lobbying Disclosure Act 1995

[14] Caso di corruzione in cui vennero coinvolti Tom Delay, ex Capogruppo repubblicano, ed una ventina di membri del Congresso tra cui il Deputato repubblicano Robert Ney, Presidente della Commissione Finanziaria.

[15] Zanetto P., Washington fa la nuova legge sul lobbying, Bruxelles cerca di fare un registro, ne Il Foglio, 30/08/2007

[16] Sec. 541-546, Subtitle D, Honest Leadership and Open Government Act 2007

[17] Sec. 531-535, Subtitle C, Honest Leadership and Open Government Act 2007

[18] Executive Order 13490, Ethics Committments By Executive Branch Personnel, 21/01/2009

[19] Cfr. P. Petrillo, Democrazie sotto pressione, op. cit.

[20] Franco M., Lobby: il Parlamento invisibile, op. cit. p. 171

[21] www.fec.gov

[22] Petrillo P., “Soldi privati ai partiti. La legge è un colabrodo”, in Avvenire, 12/09/2014

[23] Azzolini V., Finanziamento ai partiti: trasparenza è credibilità, ne Il Fatto Quotidiano, 15/10/2015

[24] Soro A., in risposta a Tecce C., Soldi ai partiti, dichiarare il nome dei finanziatori non è più obbligatorio. In nome della privacy, ne Il Fatto Quotidiano, 14/02/2016

[25] Petrillo P., Sulle lobby più trasparenza per i decisori: parla il Prof. Petrillo, in Lobbyingitalia.com, 21/07/2016

[26] Servizio Studi Camera dei Deputati, La disciplina dell’attività di lobbying, Dossier n. 235, 18/05/2016

[27] Cfr. http://www.fbassociati.it/fblab/scheda-lobby.pdf

[28] Napoli F., Camera, ancora niente registro delle lobby. Al massimo entro fine anno, in Public Policy, 24/08/2016

[29] http://www.mise.gov.it/index.php/it/per-i-media/comunicati-stampa/2035133-il-ministro-calenda-lancia-il-registro-trasparenza-l-attivita-del-mise-sempre-piu-vicina-ai-cittadini

[30] https://www.politicheagricole.it/flex/cm/pages/ServeBLOB.php/L/IT/IDPagina/5791

[31] http://registrotrasparenza.mise.gov.it

[32] Petrillo P., Democrazie sotto pressione, op. cit.

[33] Ibidem

[34] Franco M., Lobby: il Parlamento invisibile, op. cit.

Un luogo di raccolta per lobbisti e deputati, trasparenza, partecipazione: questi i principali punti della proposta di regolamento sull’accesso dei lobbisti a Montecitorio, di cui Lobbying Italia ha preso visione. Qualcosa in più di un primo passo? Il “regolamento-Pisicchio” non è rimasto lettera morta. Su impulso della vice-presidente della Camera dei Deputati Marina Sereni (PD), che da almeno due anni sponsorizza l’idea di una regolamentazione del lobbying a piccoli passi, l’Ufficio di Presidenza della Camera dei Deputati esaminerà una Proposta di deliberazione dell’Ufficio di Presidenza sull’attività di rappresentanza di interessi nelle sedi della Camera dei Deputati, di cui Lobbying Italia ha preso visione. Si tratta dell’attuazione della regolamentazione (sempre riservata ai lavori della Camera) approvata lo scorso 26 aprile 2016 presso la Giunta per il Regolamento, a cura dell’onorevole Pino Pisicchio (Gruppo Misto). C’è tempo fino a giovedì 26 gennaio per la presentazione di emendamenti al testo, che dovrebbe essere esaminato a partire da inizio febbraio. Definizioni: lobbying e portatori di interessi In 7 articoli, viene delineata una serie di norme e regole nei confronti dei portatori di interessi particolari e di deputati e funzionari della Camera dei Deputati. La proposta dell’UdP dà attuazione al Registro dei rappresentanti di interessi previsto dalla regolamentazione Pisicchio, a cura del Collegio dei Questori (che già è l’organismo incaricato del controllo degli accessi ai locali di Montecitorio – elenco finora non pubblico). È contenuta anche una definizione dell’attività di lobbying, o rappresentanza di interessi: “ogni attività svolta nelle sedi della Camera dei deputati professionalmente dai soggetti di cui alla Regolamentazione attraverso proposte, richieste, suggerimenti, studi, ricerche, analisi e qualsiasi altra iniziativa o comunicazione orale e scritta, intesa a perseguire interessi leciti propri o di terzi nei confronti dei membri della Camera dei deputati. Non costituiscono attività di rappresentanza di interessi le dichiarazioni rese e il materiale depositato nel corso di audizioni dinanzi alle Commissioni e ai Comitati parlamentari”. Il Registro: per tanti ma non per tutti Importante la lista dei soggetti tenuti a iscriversi al Registro, che comprende: organizzazioni sindacali e datoriali organizzazioni non governative imprese gruppi di imprese aziende soggetti specializzati nella rappresentanza professionale di interessi di terzi associazioni professionali associazioni di categoria o di tutela di interessi diffusi associazioni di consumatori nonché ogni altro soggetto che intenda svolgere l'attività di lobbying. Interessante la previsione secondo cui la medesima disciplina si applica anche ai parlamentari cessati dal mandato ove intendano svolgere attività di rappresentanza di interessi. Rimangono ancora esclusi dalla regolamentazione molti soggetti: amministrazioni di organi costituzionali o di rilevanza costituzionale amministrazioni pubbliche autorità di regolazione e garanzia organizzazioni internazionali e sovranazionali agenti diplomatici e funzionari consolari partiti e movimenti politici confessioni religiose. I soggetti dovranno registrarsi online sul sito della Camera, fornendo una serie di dati comparabili a quelli forniti al MISE per la registrazione dei portatori di interesse. L’iscrizione va confermata ogni anno, pena cancellazione. Unica eccezione le organizzazioni sindacali e datoriali che hanno sottoscritto contratti collettivi nazionali di lavoro, la cui registrazione – qualora effettuata – ha la stessa durata della legislatura. Accesso ai locali della Camera: la lobby per i lobbisti Entro 30 giorni dall’iscrizione, ogni lobbista iscritto ha diritto ad un tesserino d’ingresso di durata annuale. Presente una regola per scongiurare le revolving doors: non possono esservi iscritti soggetti che hanno ricoperto negli ultimi dodici mesi cariche di governo né svolto il mandato parlamentare. Per le persone non fisiche iscritte (in pratica, società e altre organizzazioni) saranno disponibili al massimo due tesserini: una regola che sembra non prendere in considerazione le dinamiche interne ad alcuni tipi di soggetti (ad esempio, società di consulenza, associazioni o aziende dotate di un ufficio relazioni istituzionali numeroso) che impiegano più persone nell’attività di rappresentanza di interessi. Per rappresentanti di organizzazioni sindacati e datoriali sono disponibili 4 tesserini. Eventuali tesserini permanenti attualmente a disposizione (come quelli destinati alle società ex pubbliche) cessano di avere validità decorsi 30 giorni dall’entrata in vigore del nuovo regolamento. “Divieto di sosta” per i lobbisti negli spazi antistanti le commissioni e le altre aule parlamentari. Per loro è prevista una stanza ad hoc, dotata di infrastrutture informatiche che consentano di seguire i lavori parlamentari. Anche qui vi sono delle limitazioni: il Collegio dei Questori, in via sperimentale, si riserva di mantenere disponibile la stanza solo per provvedimenti di particolare rilievo. La Trasparenza: relazione annuale e sanzioni Il 31 gennaio di ogni anno i soggetti registrati devono – tassativamente, pena esclusione dalla registrazione per 5 anni - presentare all’UdP una relazione annuale relativa all’attività di rappresentanza di interessi svolta nell’anno precedente. Ogni relazione è pubblicata sul sito internet della Camera. La violazione degli obblighi posti dal regolamento comporta, a seconda dei casi, sospensione o cancellazione dal Registro. Il soggetto registrato può essere messo sotto indagine su richiesta di deputati o funzionari della Camera. Pro e contro Non si tratta di una rivoluzione, tuttavia è un passo in avanti, dopo quelli compiuti con il registro del MIPAAF (poi bloccato) e del MISE, per un riconoscimento della professione e professionalità dei lobbisti a livello nazionale. La normativa, che necessiterà sicuramente di un rodaggio di qualche mese prima di entrare a regime, mira a far emergere i professionisti dei public affairs e fare ulteriore chiarezza sul ruolo dei lobbisti nell’ordinamento. Restano però alcuni punti critici, tra cui le modalità di accesso, gli incentivi alla registrazione, gli elementi da riportare nella relazione annuale. Di certo, manca ancora una regolamentazione nazionale, organica e smart del fenomeno. La proliferazione di normative settoriali rischia di creare disomogeneità tra ordinamenti: si pensi ad esempio che il Senato, con le stesse funzioni e poteri della Camera, non ha adottato né ha in programma di adottare alcuna regolamentazione simile. Lo stesso può dirsi a livello ministeriale (solo il MISE ha un registro della trasparenza) o riguardo a ordinamenti locali (gli ultimi quelli regionali della Lombardia, della Puglia o del Comune di Milano). Il problema riguarda l’adozione di standard differenti, che creano regole di comportamento e prassi istituzionali diverse, con conseguente spaesamento per operatori del settore e stakeholder decisionali. Tra i dossier aperti del nuovo Ministro per i Rapporti con il Parlamento, Anna Finocchiaro, potrebbe quindi tornare quello sulla regolamentazione nazionale del lobbying, tema da lei affrontato nel corso degli ultimi mesi di presidenza della commissione Affari Costituzionali del Senato, dove il ddl Lobby è “incagliato” in attesa di sviluppi, con un testo ormai desueto (è stato presentato nel giugno 2014 e la discussione è ferma dal giugno 2016).

Imprese - Lobbyingitalia

GRANDI STUDI LEGALI, SOCIETÀ DI COMUNICAZIONE LIBERI PROFESSIONISTI. MA SOLO IL 23 PER CENTO DELL'ATTIVITÀ SI SVOLGE ALLA LUCE DEL SOLE Sono passati quasi tre anni da quando l'ex consigliere parlamentare, Luigi Tivelli, molto ascoltato nelle stanze del Palazzo, si vide ritirare il badge che gli consentiva di entrare liberamente a Montecitorio e a Palazzo Madama e circolare tra le commissioni. Si era vantato al telefono con uno sconosciuto interlocutore di essere riuscito a far cambiare un emendamento salvando le pensioni d'oro da uno dei numerosi e vani tentativi di contribuzione. «Ho dovuto scatenare mari e monti, è stata una battaglia durissima, quel che è successo lo potrei scrivere in un manuale come caso eccellente di azione lobbistica". Purtroppo per lui, la telefonata fu registrata dai deputati di M5S che chiesero e ottennero la sua espulsione. Al di là dell'episodio, che trasformò l'ex consigliere in un capro espiatorio messo fino troppo brutalmente alla gogna, è proprio quel tipo di pressing lobbistico che preoccupa di più oggi. Un pressing sotterraneo, esercitato per conto di soggetti che a loro volta restano nell'ombra. Il sospetto è che questa voglia di tenere nascosto ogni contatto con chi deve prendere le decisioni (parlamentari, ministri, dirigenti) sia più diffuso di quanto si pensi. Altrimenti non si spiega perché dal dopoguerra ad oggi sono state inutilmente presentate cinquanta proposte di legge per regolamentare il fenomeno-lobby. Poche discusse, nessuna approvata. E il problema si ripropone ogni volta che in Parlamento arriva un progetto che cerca di scardinare interessi consolidati. Come quelli che la nuova lenzuolata di liberalizzazioni proposta dal ministro dello Sviluppo economico Carlo Calenda sta sfidando da un anno e mezzo. Anche in questo caso i lobbisti sono entrati in gioco e qualcosa per ora hanno strappato: la legge avrebbe dovuto disciplinare la concorrenza di Uber e di Ncc ai tassisti, tutto è slittato di 12 mesi, ci penserà un decreto del governo. I notai, dal canto loro, continueranno ad essere necessari anche per la costituzione di srl semplificate. Il tentativo di esclusione è naufragato. Difficile individuare chi esercita questo tipo di pressing parlamentari. Nulla è regolamentato nell'universo lobbistico. Eppure qualcosa adesso si muove. Dal 6 settembre scorso, i lobbisti che vogliono varcare la soglia del ministero dello Sviluppo economico per parlare con il ministro, devono iscriversi a un registro e firmare un codice di condotta. Ma in Italia non è solo il Mise a muoversi. Anche la Camera ha creato il suo registro (ancora non attivo, n.d.r.) che impone ai rappresentanti di interessi di rendere conto dei loro contatti. E il viceministro delle Infrastrutture, Riccardo Nencini, pubblica dal 2015 sul sito del ministero tutti gli incontri avuti con imprese e associazioni. Certo, se ognuno si fa il proprio registro, sarà il caos. Ecco perché serve una legge nazionale con un unico grande elenco. Tutti la vogliono a parole, ma a impedirla è una sorta di resistenza passiva da parte non solo dei lobbisti nascosti ma anche e soprattutto degli stessi parlamentari. Quanto sia forte questa resistenza, ci aiuta a capirlo una nuova ricerca dell'Università romana Unitelma Sapienza, curata da Pier Luigi Petrillo. Il risultato è che solo il 23% dell'attività di lobbying si svolge alla luce del sole. Il 77% è esercitato da soggetti "di cui è impossibile - dice la ricerca - ricostruire l'indentità dei lobbisti che l'anno generata se non per macrocategorie". Anzi questi signori - società di comunicazione nel 60% dei casi), grandi studi legali (30) e liberi professionisti (10) - "non gradiscono affatto parlare di rappresentanza di interessi". Fabio Bistoncini, fondatore della FB & Associati, una delle più grandi società di consulenza italiane, inorridisce davanti a una stima così negativa: "E' una colossale fesseria, la mia struttura incontra sempre gli interlocutori nelle sedi istituzionali. Questo non vuol dire che non si debba avere finalmente un registro unico al quale dovrebbero iscriversi tutti coloro che rappresentano qualche interesse, nessuno escluso, quindi anche Confindustria e sindacati. Sa perché non se ne fa nulla? Perché chi deve decidere non vuole la trasparenza del processo decisionale". Ma se è così, evidentemente quella zona d'ombra esiste ed è piuttosto ampia. Come è ampio è il numero delle norme sulla trasparenza che vengono puntualmente disapplicate: 230 su 238. Insomma, un quadro di completa anarchia, che conferma le conclusioni dell'ultimo rapporto di Transparency International (una Ong che si propone di combattere la corruzione): in Italia prevale un sistema di "lobbying ad personam", dove i contatti più frequenti non si hanno in Parlamento ma tra i tavoli dei ristoranti romani o nella sala lounge del Fidelity Club Alitalia di Linate. "Lo so - spiega Riccardo Nencini - il fenomeno lobbista in Italia non solo è in aumento ma si è anche parcellizzato nelle richieste che ci arrivano. E le ragioni sono due: i partiti non fanno più da filtro e le associazioni di categoria sono entrate in crisi. Ora si presentano interlocutori che spesso rappresentano solo se stessi". Ma cosa dicono le associazioni di categoria? "Non sapremmo rispondere sull'attendibilità del sondaggio Unitelma - è la risposta di Confindustria - certo, possono esserci zone d'ombra, ma questo non ci riguarda, noi siamo sempre stati trasparenti al 100%. Ben venga una legge nazionale ma sia chiaro: le nuove regole vanno tarate sulla specificità dei soggetti che rappresentano interessi: un conto sono le associazioni come la nostra, un conto sono le società che fanno lobbying come lavoro". "Una lobby che sia solo espressione di interessi corporativi - spiega l'Ania (l'associazione delle imprese assicuratrici) - alla lunga non porterà a nessun risultato. Deve invece saper coniugare gli interessi di categoria con quelli generali. Ecco perché è fondamentale la regolamentazione, anche per restituire alla corretta attività di lobby quella dignità che le è stata ingiustamente sottratta". "La regolamentazione - dicono all'Abi, l'associazione bancaria - deve allinearsi alle esperienze consolidate di altri Paesi europei. Noi abbiamo aderito a tutte le richieste di trasparenza delle autorità europee e italiane". Allinearsi con l'Europa, tuttavia, non sarà facile. La ricerca universitaria ci mette in compagnia con Perù, Argentina, Messico, Cile e Polonia nella graduatoria delle nazioni che disapplicano di più le norme sulla trasparenza. Trasparenza che manca soprattutto quando sono in discussione leggi-omnibus come Finanziarie e Milleproroghe. In quei frenetici frangenti, quasi sempre notturni, spuntano improvvisamente decine di commi all'interno di un emendamento. Come nel caso, citato da Transparency International, del blitz che alla vigilia del capodanno 2008 favorì i tassisti limitando il servizio concorrente di noleggio con conducente. La cui lobby insorse e riuscì a sua volta a fare annullare la nuova norma appena due mesi dopo. O come nel caso del decreto "Salva Roma" in cui venne introdotto nel 2013 un emendamento che riduceva i fondi agli enti locali che avessero limitato il gioco d'azzardo, norma poi ritirata tra l'indignazione generale, con buona pace della relativa lobby. "Il problema - ci dice Massimo Mucchetti, presidente della Commissione Industria del Senato - non è tanto quello dei lobbisti quanto dei ministri e dei parlamentari che non hanno l'autonomia culturale, politica ed economica necessaria per ragionare con la propria testa. E' esattamente quello che succede anche nel rapporto tra i giornalisti e le loro fonti: chi strumentalizza chi?". "Quando ci sono passaggi delicati - aggiunge Ermete Realacci, presidente della commissione Ambiente della Camera - non voglio la presenza di soggetti dietro la porta della commissione. Quando il contatto c'è, avviene in chiaro. Vede, non dobbiamo demonizzare i lobbisti, anche perché in molti casi i loro contributi sono utili soprattutto sul piano tecnico. L'importante è poi decidere con la nostra testa e rendere esplicita la motivazione della scelta". Ecco un obiettivo che il solo registro dei lobbisti non è in grado di garantire: dare trasparenza al processo decisionale. "La Camera - dice Riccardo Nencini - obbliga il lobbista a presentare un resoconto degli incontri avuti, io faccio il contrario, sono io a segnalare l'esito del contatto con i lobbisti". E poi c'è il problema delle "revolving doors", le porte girevoli che vedono funzionari pubblici alla fine loro incarico arruolati subito in società private, che possono così accedere a informazioni riservate. E' un problema riconosciuto dalle stesse società di lobbying: "Ci vorrebbe una pausa di almeno due anni tra un incarico e l'altro" - commenta Fabio Bistoncini - questi sono i veri problemi, non le leggende sui bivacchi di noi lobbisti nei corridoi di Montecitorio. Non è così che operiamo, ci organizziamo molto meglio". Già, come si organizzano i lobbisti? Prima individuano i soggetti coinvolti in un processo decisionale, poi studiano la pratica, dopo di che scatta l'aggancio e insieme al loro interlocutore decidono la forma in cui presentare le proposte. Difficile capire quanti sono. L'unico dato è quello del registro Ue: su 6 mila iscritti, quelli italiani sono circa 600. L'ultima domanda, forse quella più importante, riguarda l'esito delle attività di lobbying. Una cosa la ricerca di Unitelma ce la dice: la possibilità di influenzare un provvedimento aumenta se il pressing lobbistico viene esercitato fin dalla fase preliminare. Viene addirittura tracciata la "curva di influenza legislativa" sulla base di una sessantina di casi 2014-2016 nei settori dei trasporti, dei farmaci e delle banche. Forse i settori più ambiti dal lobbismo, sia italiano che europeo. Ma certamente non i soli se pensiamo che tra gli iscritti nel registro di Bruxelles campeggia anche il nome della federazione internazionale dell'industria pornografica. Una normativa per regolamentare l'attività delle lobby non bisogna inventarla, esiste già in molti paesi del mondo. Gli Stati Uniti, veterani, ce l'hanno addirittura del 1946, Canada e Messico si sono aggiunti più di recente. In Europa il precursore è stata la Germania nel 1951, mentre l'Unione Europea ha affrontato la questione nel 1996. Ma non tutti i paesi l'hanno seguita, mancano all'appello, oltre l'Italia, anche Francia, Spagna, Paesi Bassi, Grecia e altri paesi balcanici, ma anche Svezia e Finlandia. In Asia l'unico paese che ha regolamentato il settore è Taiwan, in Africa nessuno, in America Latina Perù, Cile e Argentina. «Gli incontri che vengono puntualmente registrati non riguardano solo me ma coinvolgono tutto il ministero dello Sviluppo economico, a cominciare dal viceministro e dai sottosegretari». Carlo Calenda è il responsabile di uno dei dicasteri più bersagliati dalle richieste di contatti da parte dei lobbisti. Sono passati esattamente dieci anni da quando il suo predecessore Pierluigi Bersani lanciò la prima lenzuolata di liberalizzazioni. Soprattutto farmaci, banche, assicurazioni: le categorie reagirono con un asfissiante pressing in Parlamento, fatto di emendamenti e commi che cercarono di stracciare almeno una parte di quelle lenzuola. Alcuni passarono, altri no. Adesso la storia si ripete: come allora c'è un "disegno di legge concorrenza" che fatica ad attraversare i corridoi delle Camere. Nove mesi per passare alla commissione Industria del Senato, poi da agosto tutto si è bloccato di nuovo e c'è il rischio che l'aula non riesca a vararlo prima del referendum costituzionale. Si riparla di scatole nere per l'Rcauto, di concorrenza ai tassisti da parte di Uber e Ncc, di energia elettrica, di logistica. E altro ancora. Ministro Calenda, ci risiamo, un'altra controffensiva lobbistica anti-lenzuolate? «No, questa volta i tempi lunghi del ddl concorrenza non sono motivati dal pressing delle lobby interessate, ma dai tempi lunghi delle procedure parlamentari. Il fatto è che ogni misura che comporta una spesa aggiuntiva deve passare in commissione Bilancio». Non mi dirà che non ci sono interessi fortissimi in gioco. «Non voglio dire questo, non c'è dubbio che il disegno di legge tocchi molti interessi, ma, ripeto, non è questo il motivo dello slittamento. Spero vivamente che la legge possa essere approvata prima del referendum. Con la riforma costituzionale, il ddl concorrenza sarebbe legge dal settembre scorso». Dal 6 settembre il suo ministero pone una chiara condizione alle richieste di incontri, è così? «L'iscrizione al Registro della Trasparenza, di per sé volontaria, diventa obbligatoria nel momento in cui società e associazioni varie chiedono di incontrare i vertici politici del ministero (io, il viceministro e i sottosegretari) e quindi di partecipare attivamente al processo decisionale che parte da qui. Al riguardo abbiamo lasciato un mese di tempo prima di far scattare tale obbligo per permettere alle imprese di informarsi e testare il sistema. Il 6 settembre siamo partiti». Non pensa che sarebbe necessario un registro unico nazionale sia per le amministrazioni pubbliche sia per gli organi parlamentari? Non c'è il rischio che ciascuno si faccia il proprio elenco creando ancora più caos? «Sicuramente un registro unico sarebbe più efficiente e semplificherebbe la vita sia a chi si iscrive sia a chi lo consulta. Per noi è stata una priorità da subito, perché il Mise per sua natura è la casa delle imprese. Ma vogliamo che lo sia effettivamente per le imprese, senza distinzioni o privilegi nell'accesso al processo decisionale, e soprattutto alla luce del sole. Il nostro è un progetto pilota che, d'accordo con il ministro Madia, potrà essere esteso a tutto il governo». Chi resiste contro l'approvazione di una legge nazionale? «Onestamente non credo che ci siano delle resistenze specifiche in tal senso, la verità è che si tratta di un cambiamento culturale che richiede un processo per step successivi, per permettere sia alle amministrazioni pubbliche sia ai privati di a un sistema sempre più aperto e trasparente». Non servirebbe anche un resoconto degli incontri avuti con i lobbisti? «Non credo ai processi decisionali in streaming, Gli argomenti che si trattano possono essere riservati e sensibili per l'azienda, per i lavoratori e per l'amministrazione. L'importante è sapere chi accede al ministero e che vi sia evidenza pubblica di chi si incontra con i vertici politici e amministrativi: il registro sarà infatti in prospettiva esteso anche ai direttori generali». Anche i sindacati dovranno iscriversi al registro? «A parte i tavoli di crisi, che esulano ovviamente da queste regole, chiunque venga da noi per rappresentare gli interessi di una certa categoria ha l'obbligo di iscrizione e di firma del codice di condotta». Marco Ruffolo - Repubblica (Affari & Finanza)

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(Public Policy) Di regolamentazione dell'attività di lobbying in Italia si discute da sempre. Dal 1948, secondo una ricerca Unitelma-Sapienza, di prossima uscita sulla rivista giuridica "Percorsi istituzionali" (Cedam) sono stati presentati 59 ddl in materia, e 11 disegni di legge che riguardano le pubbliche relazioni, mai nessuno approvato. Ci sono poi 135 norme di vario tipo nell'ordinamento che regolamentano in modo frammentario questo settore. Sono in vigore norme regionali in Toscana, Sicilia, Molise, Abruzzo e Calabria. Da ultimo, dopo varie peripezie legislative - tra cui il tentativo di inserire norme sul lobbying nel ddl Concorrenza in esame al Senato - è in esame a Palazzo Madama un testo base sulla regolamentazione delle attività di lobbying, basato sul disegno di legge presentato dal senatore ex Movimento 5 stelle, Luis Alberto Orellana (oggi nel gruppo delle Autonomie). Il tema è al centro di riflessioni e confronti tra le stesse istituzioni e i portatori di interesse. Entrambi i fronti sembrano concordare, a parole, sull'esigenza di maggior trasparenza nei rapporti tra decisori pubblici e mondo privato e riconoscimento della professionalità del lobbista. Ma nei fatti si fatica a trovare una sintesi. Il 30 giugno scorso, nella sede di Confindustria, in viale dell'Astronomia, si è tenuto un seminario a porte chiuse su obiettivi e priorità di una legge di regolamentazione del lobbying, prendendo spunto dal testo base al Senato. È stata una riunione riservata, ma che è sembrata quasi una convocazione di 'stati generali' sull'argomento: per la prima volta l'associazione degli industriali ha provato a mettere intorno al tavolo decisori pubblici - erano presenti il viceministro delle Infrastrutture Riccardo Nencini, il senatore Orellana e il relatore del regolamento sulle lobby alla Camera, Pino Pisicchio, oltre ad esponenti del settore come Patrizia Rutigliano, presidente di Ferpi, e Vito Basile, Managing Director della società di lobbying Burson Marsteller Italia - per confrontarsi su esigenze ed esperienze. A quell'evento è intervenuto anche Pier Luigi Petrillo, professore di Diritto pubblico comparato alla Unitelma-Sapienza di Roma (tra l'altro, è il curatore della ricerca Unitelma qui ricordata) e di Teoria e tecniche del lobbying alla Luiss. Nel 2013 ha coordinato, insieme all'attuale capo di gabinetto del ministero dell'Economia, Roberto Garofoli, il gruppo di lavoro costituito alla presidenza del Consiglio per scrivere il testo che avrebbe dovuto disciplinare, una volta per tutte, i rapporti tra decisori e lobbisti in Italia. Quel testo fu inaspettatamente bocciato in Consiglio dei ministri, all'ultimo minuto. PROFESSORE, COSA HA IMPEDITO FINO AD OGGI L'APPROVAZIONE DI UNA LEGGE ORGANICA SUL LOBBYING IN ITALIA? Ci sono due motivi che impediscono al Parlamento di approvare una legge sulle lobby. Il primo: non conviene al decisore pubblico e al politico una regolamentazione che renda trasparente il percorso di una decisione e gli interessi coinvolti. Il decisore italiano preferisce non far conoscere all'esterno i motivi delle proprie scelte, perché così evita di renderne conto al cittadino. In questo modo inoltre, può sempre pubblicamente dare la colpa qualcun altro. Periodicamente sui giornali leggiamo che "è colpa delle lobby" se non passa la riforma dei farmaci di fascia C o delle licenze dei taxi. In realtà il problema non sono le lobby, che fanno il loro mestiere. È il decisore pubblico che sceglie di assecondare l'uno o l'altro portatore di interesse. Se ci fosse una legge sulle lobby tutto ciò verrebbe fuori. Finché le lobby sono sconosciute, è molto facile dire che è colpa loro se qualcosa accade. Questo consente al decisore di non assumersi mai la responsabilità delle proprie scelte, anche quelle che soddisfano interessi molto parziali a svantaggio della collettività. L'ALTRO MOTIVO? Il nostro sistema di relazioni tra rappresentanti del mondo privato si basa ancora molto su rapporti di clientela e parentela. Il privato si relaziona al decisore, non perché portatore di informazioni tecniche, indispensabili ai fini della decisione, ma perché è l'amico dell'amico. Una norma che dicesse quali debbano essere le regole per rappresentare gli interessi presso il decisore pubblico, farebbe venir meno tutto questo sottobosco di faccendieri, di gente che si muove in virtù di clientele e parentela, che sono però quelli che poi portano consenso alla politica. Questo 'sottobosco' variegato di soggetti, periodicamente agli onori delle cronache per fatti criminali, fa lobby per evitare una legge che li spazzerebbe via. A INTRODURRE OBBLIGHI DI TRASPARENZA, IN QUESTA SITUAZIONE, NON SI RISCHIA SOLO DI SPOSTARE ALTROVE LE SEDI DI RELAZIONE, E QUINDI DI PERDERE UN'OCCASIONE? Il rischio c'è. Questo è il motivo per cui rifuggo da tutte quelle proposte di legge che vogliono disciplinare 'al secondo' l'attività dei lobbisti. Oggi abbiamo una totale assenza di regole. Se domattina avessimo mille regole potremmo stare tranquilli che verrebbero completamente disapplicate. Se ad esempio introduco l'obbligo di rendicontare tutti gli incontri nella sede della Camera, è chiaro che questi 'migreranno' al di fuori, in qualche altra sede informale. Norme troppo dettagliate e privative, incompatibili col contesto attuale italiano, presentano inevitabilmente molteplici possibilità per essere aggirate. Passare dall'anno zero all'anno mille, dall'assenza di regole all'iperregolamentazione non funzionerebbe: siamo dei geni nello scrivere norme ed interpretarle poi a nostro piacimento. È accaduto a livello regionale, dove stiamo vivendo un momento epico per la regolamentazione delle lobby. Nel 2002 abbiamo avuto la legge toscana, del tutto inattuata. Poi ci sono state le leggi di Molise, Abruzzo, Calabria e Lombardia, mentre la Puglia si appresta ad approvare la sua, voluta dal presidente Emiliano. Sono leggi inutili, scritte con la consapevolezza che saranno totalmente inattuate. A che serve? A mettere a posto la coscienza? IN SINTESI, COME DOVREBBE ESSERE REGOLATO IL RAPPORTO TRA DECISORI E PORTATORI DI INTERESSE IN ITALIA? A mio avviso serve una proposta secca, semplice e sperimentale. Una norma che dica: per tre anni proviamo così. Esaurito il periodo di sperimentazione, verifichiamo l'impatto della norma e decidiamo se confermarla in modo permanente o rivederla. In questi tre anni, introduciamo regole non sui lobbisti, ma sui decisori pubblici. Questo è un punto centrale: rivoltiamo il tavolo. Tutti disegni di legge in esame in Senato e alla Camera, vanno a regolamentare l'attività di lobbying. Alcuni dei quali si spingono quasi a creare una sorta di vero e proprio albo professionale, per cui, se non sei iscritto a questo registro non puoi esercitare l'attività. Quasi nessun ddl invece impone regole di comportamento ai decisori pubblici. Piuttosto che andare a limitare e contenere un'attività del libero mercato, andrei a imporre una serie di norme di trasparenza sul decisore pubblico. NEL MERITO, CON QUALI INTERVENTI SI PUÒ RENDERE PIÙ 'ACCOUNTABLE' IL DECISORE? Si può intervenire in vari modi. Prima di tutto con norme minime, come l'obbligo di pubblicare online l'agenda degli incontri con i portatori di interesse, ovunque essi si svolgano, secondo il "modello Nencini", per capirsi (il viceministro, che ha scelto di pubblicare tutti i suoi incontri al Mit; Ndr). Un nodo cruciale è poi la trasparenza dei finanziamenti privati alla politica. Nessuno dei disegni di legge attuali tocca questo aspetto. La nuova legge sul finanziamento della politica prevede l'abolizione del finanziamento pubblico, e l'introduzione di quello privato. Ma non ci sono obblighi di trasparenza. Il privato che finanzia la politica emerge solo se vuole scaricarsi dalle tasse il contributo che ha dato al partito o al candidato. Se sono una multinazionale che vuole finanziare un partito o un candidato, e non mi interessa il vantaggio fiscale, resto nella totale oscurità. È un'assurdità. Occorre specificare in una norma che chiunque finanzia la politica anche per un solo euro, viene inserito in un elenco pubblico di finanziatori, non c'è nulla di male. E ancora: servono norme sulle 'revolving doors': in Italia siamo pieni di capi di gabinetto di ministri che cessato il loro incarico vanno a fare i lobbisti per le società con le quali interloquivano. E viceversa: lobbisti che diventano capi segreteria tecnica o capi di gabinetto di ministeri verso i quali facevano lobby. Attenzione: è lecito. Però rendiamolo trasparente. Infine si possono far rispettare norme che già ci sono, come la legge che impone di accompagnare tutti i ddl con l'Air (Analisi impatto della regolamentazione), una relazione in cui si elencano i portatori di interesse incontrati.

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