NEWS
Le “lobby” sono il solito paravento per una politica debole e non trasparente Il Foglio
Scritto il 2016-04-02 da Franco Spicciariello su

Perché i parlamentari si nascondono dietro un nome indefinito che evoca mostri lontani e imprendibili per scaricare le proprie responsabilità

di Pier Luigi Petrillo

Ecco, ci risiamo: è colpa delle lobby. Sul Foglio la senatrice Linda Lanzillotta (Pd) ha ammesso perlomeno che le cosiddette lobby avranno sì frenato il disegno di legge Concorrenza, bloccato da un anno in Parlamento, ma anche la flemma della politica ha avuto un ruolo. Effettivamente, non mi risulta che le lobby abbiano occupato il Parlamento, si siano sostituite ai deputati di maggioranza e abbiano votato emendamenti a loro favorevoli. Mi risulta, invece, che siano stati i deputati di maggioranza a presentare emendamenti a favore di certe lobby e a votarli a maggioranza (appunto).

Il disegno di legge sulla Concorrenza non è il frutto di una elucubrazione accademica ma la conseguenza naturale, in un sistema democratico, della precisa scelta politica della maggioranza che sostiene il governo; una scelta indirizzata a sostenere taluni ordini, corporazioni (anche micro), settori produttivi del paese in situazione di sostanziale monopolio. Badate bene, si tratta di scelte legittime che qui non si contestano. Ciò che si contesta è che, come al solito, ci si nasconde dietro un dito e quel dito ha un nome indefinito che evoca mostri lontani e imprendibili: le lobby, appunto! E’ colpa delle lobby se non si fanno le liberalizzazioni; colpa delle lobby se il paese ristagna in paludi ottocentesche; sono le lobby a impedire riforme strutturali.

 

Il grande merito del governo Renzi è stato quello di dimostrare che non è così; all’opposto Renzi ha dimostrato che se c’è la volontà politica è possibile superare ogni lobby e fare davvero ciò che si è promesso di fare. Il presidente del Consiglio ha ottenuto ciò che voleva in materia di lavoro, banche, assicurazioni, perfino di riforme costituzionali ed elettorali: ha vinto su lobby temibili e inarrivabili fino a qualche tempo fa, come i sindacati (o i professori di diritto costituzionale, categoria alla quale appartengo). La maggioranza in Parlamento ha dimostrato di poter approvare in poche settimane leggi molto contrastate da talune di queste lobby. Il dato, quindi, è uno solo: in questo caso e in materia di concorrenza e di liberalizzazione, la maggioranza ha deciso da che parte stare, ha espressamente deciso di assecondare talune lobby (quelle dell’immobilismo: dai soliti tassisti agli albergatori confederati) contro altre (quelle dei consumatori, per esempio). Per non ammettere questo dato di fatto, così evidente da sembrare davvero stucchevole ogni polemica sull’articolo di Giavazzi del Corriere di qualche giorno fa, ci si nasconde dietro al consueto paravento: le lobby, queste sconosciute, brutte, sporche e cattive.

 

E per mantenere in vita il paravento, dietro cui la politica si nasconde, non viene approvata alcuna regolamentazione del lobbying: proprio in occasione del ddl Concorrenza, alcuni senatori hanno provato a proporre qualche norma ma sono stati prontamente stoppati. Non possono essere approvate, infatti, norme che rendano trasparente l’azione dei lobbisti perché altrimenti cadrebbero gli altarini e si scoprirebbe ciò che tutti sanno: ovvero che laddove la politica è fragile e mancano indicazioni chiare, i parlamentari si sentono liberi di assecondare le lobby a loro più vicine (magari perché ne finanziano la campagna elettorale) perché sanno che, nell’oscurità che circonda il mondo delle lobby, non sarà mai colpa loro, non dovranno mai rendere conto delle loro scelte a nessun elettore (gli inglesi direbbero accountability). L’assenza di una legge sulle lobby impedisce all’elettore di comprendere cosa c’è davvero dietro l’emendamento presentato dal singolo deputato, quale interesse e chi l’ha redatto; impedisce di sapere chi paga e per cosa.

 

Ma Renzi potrebbe battere un colpo e chiedere conto di taluni voti in Senato che hanno affossato il ddl concorrenza col parere favorevole del rappresentante del Governo, per stupire tutti con uno dei suoi colpi di genio: presentare un maxi emendamento che sostituisce per intero questo feticcio di legge e, in un colpo solo, liberalizzare settori bloccati da secoli e sciogliere così corporazioni così vetuste da essere superate dai fatti (oltre che dal mercato). In ogni caso, in un sistema democratico come il nostro, non sarà mai colpa delle lobby ma della politica (debole, fragile, succube) che le asseconda.

 

di Pier Luigi Petrillo, Professore di Teoria e tecniche del lobbying, Luiss

Tratto dal n. 4 di Innovazione&Riforme, la rivista scientifica del think tank Cultura Democratica. A cura di Giacomo Pistelli In base a recenti studi, sono oggi 23 i Paesi al mondo dotati di leggi che regolamentano in modo organico il fenomeno lobbistico[1]. Tra questi, 11 appartengono all’Unione Europea. L’Italia non rientra in tale lista. Obiettivo di questo lavoro è quello di proporre un’analisi degli strumenti normativi introdotti negli Stati Uniti d’America per disciplinare l’attività di lobbying, instaurando peraltro un paragone con il panorama italiano in modo da evidenziare le lacune che tuttora affliggono in questo ambito il nostro sistema legislativo. La scelta del modello statunitense è da attribuirsi al fatto che non solo tale democrazia può a buon diritto fregiarsi a livello mondiale del titolo di patria del fenomeno lobbistico, ma rappresenta al contempo uno degli esempi più efficaci di normazione della materia. VV., Lobby. La rappresentanza di interessi, in Paper No. 2014-13, Università Commerciale Luigi Bocconi, 2014 La legislazione statunitense sulla rappresentanza di interessi particolari E’ interessante evidenziare subito come l’attività di lobbying sia a tal punto connaturata alla forma di governo statunitense e parte integrante del suo sistema socio-politico da essere espressamente tutelata dalla Costituzione stessa di questo paese[2]. Il Primo Emendamento al testo costituzionale del 1787 parla, non a caso, di un “right to petition to the Government”, concetto non traducibile letteralmente, che potremmo comunque riassumere nella perifrasi “diritto di poter influenzare il decisore pubblico”[3]. Prima di proseguire nella trattazione, occorre a questo punto compiere un necessario passo indietro, al fine di chiarire cosa si intenda esattamente con il termine “lobbying”. Il vocabolo inglese “lobby” ha origini molto antiche. Deriva dalla parola latino-medievale “laubia”[4], utilizzata per la prima volta intorno alla metà del 1500, prevalentemente in ambienti monastici. La traduzione letterale in lingua italiana è “loggia” o “vestibolo” e fa riferimento ad un luogo coperto al di sotto del quale è possibile camminare e dialogare.  Nel linguaggio politico-istituzionale, invece, il termine “lobby” fa la sua prima apparizione alla House of Commons di Londra, dove viene utilizzato per intendere la grande sala d’ingresso dell’edificio, luogo aperto al pubblico e sede di confronto e discussione tra parlamentari e soggetti portatori di interessi di vario genere. E’ tuttavia negli Stati Uniti d’America, a partire dai primi anni del 1800, che il termine assume il significato attuale. In particolare, nel 1832, l’appellativo di “lobby-agents” venne attribuito a tutti coloro che cercavano di esercitare attività di pressione nei confronti dei membri del Congresso di Albany, in quell’epoca capitale dello Stato di New York. Una versione alternativa[5], probabilmente più romanzata che reale, vuole che il vocabolo divenne noto all’interno del linguaggio dei media e di uso comune durante il mandato dell’amministrazione Grant, Presidente degli Stati Uniti tra il 1869 ed il 1877. Egli soggiornava spesso nel celebre Willard Hotel di Washington, strategicamente situato in prossimità della Casa Bianca e del Congresso. Proprio nella “hall” o “lobby” di questo albergo era solito concedere udienze a portatori di interessi particolari, che in virtù di tale motivo presero ad essere chiamati “lobbisti”. “Fare lobbying”, pertanto, sta ad indicare l’insieme delle attività e delle strategie messe in atto da parte di un gruppo d’interesse o gruppo di pressione al fine di influenzare il decisore pubblico per trarne un vantaggio, di carattere non necessariamente economico[6]. Come opportunamente sottolineato da Giuseppe Mazzei, presidente de Il Chiostro[7], “la dinamica degli interessi particolari che cercano di influire sulle decisioni pubbliche” - al fine di vedere le proprie istanze tutelate - “è una realtà esistita in tutte le epoche e in tutti i regimi” e “trova la sua espressione più coerente nelle democrazie pluralistiche”. E’ dunque soltanto l’assenza di un’opportuna regolamentazione del fenomeno in Italia - prosegue Mazzei - unita alla carente trasparenza che ne deriva, ad aver trasformato il termine “lobby” da “pilastro della democrazia” a “parolaccia” sinonimo di opacità e, talvolta, di corruzione[8]. Proprio per garantire opportuni livelli di trasparenza all’interno dei processi decisionali e fornire all’attività lobbistica la legittimità che le compete, il Congresso degli Stati Uniti approvò già nel 1946 una prima legge organica della materia, il “Federal Regulation of Lobbying Act”. Il testo in questione prevedeva che chiunque “individualmente, o attraverso un loro agente o impiegato o altre persone di qualunque tipo, direttamente o indirettamente sollecita, raccoglie o riceve denaro o altre cose di valore da usare principalmente per aiutare, o il cui fine principale è di aiutare l’approvazione o la bocciatura di qualsiasi legge da parte del Congresso degli Stati Uniti”[9] dovesse registrarsi in uno specifico Albo e fornire, sotto giuramento, determinate informazioni al Segretario del Senato e a quello della Camera dei Rappresentanti. I lobbisti dovevano, in particolare, esplicitare chi fosse il loro datore di lavoro, quali fossero gli interessi che andavano a tutelare, quale la loro remunerazione per i servizi forniti e quale, infine, l’ammontare di denaro speso nello svolgimento del proprio lavoro. Erano inoltre tenuti a redigere un rapporto quadrimestrale con informazioni dettagliate in merito alle loro attività. Tutte queste dichiarazioni venivano poi raccolte nel “Congressional Record”, il Registro del Congresso[10], al fine di individuare eventuali omissioni o trasgressioni del regolamento, per le quali erano previste sanzioni che potevano giungere, nei casi più gravi, perfino alla carcerazione. Sebbene tale legge rappresenti un passo in avanti di assoluta rilevanza nella regolamentazione del fenomeno lobbistico, l’assenza di una chiara definizione di chi fosse effettivamente chiamato ad iscriversi all’Albo, così come la mancanza di un organismo volto a controllare la veridicità delle informazioni contenute nel Registro del Congresso, inficiarono considerevolmente la concreta efficacia della suddetta norma. Prima di vedere emanata una normativa che tentasse di colmare le lacune appena evidenziate, si dovette attendere sino al 1995, anno in cui il Presidente degli Stati Uniti Bill Clinton introdusse il “Lobbying Disclosure Act”, norma ancora in vigore sebbene sia stata oggetto di successive modifiche, apportate in particolare dal Presidente Barack Obama a partire dal 2009. Il testo in questione ha il merito di tratteggiare con maggior precisione la figura del lobbista, da considerarsi ora come ogni individuo “impiegato o stipendiato tramite compensi finanziari o non per servizi che includano più di un contatto lobbistico”[11], laddove per “contatto lobbistico” si intende “ogni comunicazione orale o scritta, comprese le comunicazioni elettroniche, comunque indirizzate a un pubblico ufficiale appartenente a un ufficio esecutivo o legislativo, svolta per conto di un cliente, e riguardante la formulazione, la modifica, l’adozione di leggi federali; la formulazione, la modifica, l’adozione di una norma federale, di un regolamento, di un Executive Order ministeriale, o di un qualsiasi altro programma, o qualsiasi presa di posizione del Governo degli Stati Uniti; l’amministrazione e/o l’esecuzione di un programma federale (compresa la negoziazione, la sovvenzione, la stipula e l’amministrazione di un contratto federale, di un prestito, di un permesso, di una licenza); la nomina o la conferma di una persona a un incarico soggetto al parere o alla ratifica del Senato Federale”[12]. Ad essere esclusi dalle disposizioni contenute nel testo normativo erano invece tutti quei soggetti per i quali l’attività di lobbying costituiva meno del 20% del totale di ore lavorative dedicate a un singolo cliente per un periodo complessivo di 6 mesi[13]. Nel 2007, a seguito del celebre “scandalo Abramoff”[14], l’amministrazione dell’allora Presidente George W. Bush decise di introdurre norme più stringenti in materia tramite l’“Honest Leadership and Open Government Act”. La peculiarità del testo risiede nel fatto che non solo dispose controlli più severi nei riguardi dei lobbisti, i quali da allora furono obbligati a presentare rapporto in merito alle proprie attività con cadenza trimestrale, ma inserì anche precise disposizioni riguardo gli stessi decisori pubblici. Fu infatti previsto che tutti i membri del Congresso dovessero dichiarare il totale dei contributi elettorali ricevuti singolarmente sia da privati che da aziende, “anche se spalmati tra finanziamenti diretti al politico, a fondazioni sue amiche, alla sezione locale del suo partito e simili”[15]. Venne inoltre disposto per i medesimi il divieto assoluto di accettare regali di qualsivoglia genere da parte di lobbisti o società che avessero tra i propri dipendenti personale iscritto al succitato Registro[16]. Inoltre, particolarmente significative furono le disposizioni inserite per arginare il complesso fenomeno del “revolving door”, ossia il passaggio dalla carriera politica a quella lobbistica e viceversa, con la creazione di evidenti conflitti d’interesse. Si stabilì pertanto il divieto per i membri del Congresso d’intraprendere la professione lobbistica prima del decorrere di 2 anni dal termine del proprio mandato. Il divieto venne esteso anche ai collaboratori e componenti dello staff dei rappresentanti politici, con vincolo ridotto in quest’ultimo caso ad 1 anno[17]. Come in parte già ricordato, con l’avvento di Barack Obama alla Casa Bianca nel 2008, nuovi provvedimenti sono stati approvati per una più efficace regolamentazione dell’attività di lobbying, primo fra tutti l’“Ethics Committments by Executive Branch Personnel”. Quest’ultimo incentra la propria azione riformatrice non tanto sulle lobbies, quanto piuttosto sui decisori pubblici, i quali, più di altri, risultano destinatari di attività di pressione. L’Ordine Esecutivo oggetto della presente riflessione[18], prevede al suo interno la predisposizione di un “Ethics Pledge”, un vero e proprio documento di natura contrattuale che ogni dipendente assunto o politico nominato in qualsiasi ente governativo è chiamato a firmare. In base ad esso, i sopracitati soggetti hanno l’obbligo di compilare - a seguito di ogni contatto avvenuto con un lobbista registrato all’Albo - il “Disclosure of Lobbying Activities”, testo in cui devono essere esplicitate l’identità della persona incontrata e la finalità della conversazione avuta. L’insieme di questi dati viene in seguito raccolto dall’“Office of Government Ethics” (OGE), che li utilizza allo scopo di redigere annualmente un resoconto consultabile su internet, rendendo in tal modo possibile un monitoraggio costante dell’attività di lobbying nei confronti del Governo e garantire una maggiore trasparenza nei confronti dei cittadini. Norme verso i portatori d’interessi particolari e norme verso i decisori pubblici rappresentano tuttavia soltanto 2 dei 3 pilastri su cui si basa un’efficace regolamentazione dell’attività di lobbying[19].  Le disposizioni finora elencate risulterebbero infatti vane senza il contraltare di una normativa che disciplini accuratamente il finanziamento alla politica e a tutti i candidati a cariche pubbliche. E’ proprio in quest’ottica che nel 1971 negli Stati Uniti venne redatto il “Federal Election Campaign Act” (FECA), legge ancora in vigore, la quale attibuisce ad ogni cittadino o associazione la facoltà di costituire “Political Action Committees” (PACs), comitati volti alla raccolta fondi per il finanziamento di candidati disposti a tutelare uno specifico interesse. Si tratta delle “cassaforti elettorali dei gruppi di pressione”[20], grazie alle quali questi ultimi sono in grado di arrivare ad influenzare gli stessi programmi politici dei partiti. Tutto ciò avviene nella massima trasparenza grazie al ruolo esercitato dalla “Federal Election Commission” (FEC), agenzia dotata di carattere indipendente, il cui compito è di vigilare sull’effettivo rispetto delle norme in materia e di pubblicare online tutti i dati relativi ad ogni singolo PAC. Tramite uno specifico sito internet[21], il cittadino è messo così nelle condizioni di sapere da quali gruppi di pressione ciascun candidato abbia ricevuto finanziamento (e per quale ammontare), acquisendo di conseguenza coscienza degli interessi che questi andrà a tutelare nel corso del suo eventuale mandato. L’assoluta trasparenza del procedimento favorisce, pertanto, una maggiore consapevolezza nell’espressione del voto alle urne. Il contesto italiano Una volta esplicata la disciplina normativa vigente negli Stati Uniti d’America, é opportuno rivolgere l’attenzione sull’analisi della legislazione italiana in materia di rappresentanza degli interessi particolari, al fine di fornire maggiori elementi di ricerca alla comparazione che si vuole illustrare. In Italia la situazione è notevolmente diversa, in considerazione di una legge sul finanziamento dei privati ai partiti non altrettanto incisiva e della totale assenza di una legge organica che a livello nazionale regolamenti l’attività di lobbying. Per quel che riguarda la legislazione italiana in materia di finanziamento della politica, nell’impossibilità in questa sede di darne un’esaustiva trattazione, vengono proposte soltanto alcune specifiche riflessioni. La recente legge n. 13/2014, avente ad oggetto “Abolizione del finanziamento pubblico diretto, disposizioni per la trasparenza e la democraticità dei partiti e disciplina della contribuzione volontaria e della contribuzione indiretta in loro favore”, introduce 3 disposizioni di particolare rilievo attinenti il finanziamento da parte di soggetti privati ai partiti politici. Innanzitutto, non viene previsto obbligo di pubblicità per donazioni inferiori ai 5.000 euro annui, cifra piuttosto elevata se considerato che in altri paesi “è necessario documentare qualsiasi contributo elettorale che superi i 50 dollari in USA, o le 50 sterline in Gran Bretagna o i 50 euro in Francia, Austria e Germania”[22]. In secondo luogo, si dispone un “tetto massimo” per le elargizioni da parte di singoli privati, che non potranno essere superiori ai 100.000 euro annui. Tale vincolo può essere tuttavia “superato, poiché nessun tetto è posto alle elargizioni verso singoli membri di Governo o Parlamento; nonché moltiplicato indefinitamente, costituendo una serie di società donanti o avvalendosi di fondazioni, alle quali non è imposta alcuna rendicontazione pubblica dei finanziamenti”[23]. Per ciò che concerne, infine, le donazioni comprese tra i 5.000 ed i 100.000 euro annui, è stato previsto che, per ragioni di privacy, queste vengano rese pubbliche soltanto in caso di consenso da parte del finanziatore stesso. Questo non significa, come opportunamente chiarito dal Garante per la Privacy Antonello Soro, che “in assenza di consenso il dato sull’erogazione del contributo sia ‘segreto’ e che quindi non vi possano essere controlli sulle fonti di finanziamento”[24]. Ne consegue, tuttavia, una carente consapevolezza da parte dei cittadini, impossibilitati a sapere in che misura aziende e soggetti privati finanzino partiti e candidati politici. In considerazione del fatto che, proprio in base a quanto stabilito dalla legge n. 13/2014, a partire dal 2017 si verrà a decretare una considerevole riduzione del finanziamento pubblico ai partiti, con conseguente incremento della rilevanza della componente privata, i limiti della normativa in questione appaiono ancor più evidenti. Spostando invece la nostra attenzione sulla regolamentazione dell’attività di lobbying in Italia, occorre innanzitutto constatare che, a fronte di 59 disegni di legge presentati in materia[25], a cui vanno aggiunti 11 proposte di legge attinenti le pubbliche relazioni, l’ordinamento italiano non dispone di alcuna legge organica disciplinante il fenomeno. I tentativi di superare tale impasse hanno seguito nel nostro paese 3 prevalenti direttrici: introduzione di norme a livello regionale, approvazione di modifiche al Regolamento delle Camere, applicazione di “Registri per la trasparenza” da parte dei singoli Ministeri. In assenza di una legge di carattere nazionale, sono stati innanzitutto gli enti regionali a tentare di fornire opportuna regolamentazione alla materia. Toscana, Sicilia, Molise, Abruzzo, Calabria e, in ultimo, Lombardia hanno infatti introdotto norme simili per la disciplina dell’attività di rappresentanza di interessi particolari nei confronti delle istituzioni locali. Nonostante si tratti di leggi approvate in via definitiva, nessuna di queste trova sostanziale e concreta applicazione. Non differente esito ha avuto, per il momento, la modifica al Regolamento della Camera dei Deputati approvata dalla Giunta per il Regolamento il 26 aprile 2016[26]. Il testo del provvedimento inerente la “Regolamentazione dell’attività di rappresentanza di interessi nelle sedi della Camera dei Deputati”, prevede in particolare l’istituzione di un Registro presso l’Ufficio di Presidenza della Camera ove sono chiamati ad iscriversi quanti svolgano attività di rappresentanza di interessi nei confronti dei Deputati presso le sedi della Camera stessa. Gli iscritti al Registro dovranno inoltre redigere un resoconto annuale comprensivo degli incontri avuti, degli obiettivi conseguiti e dei soggetti interessati. Sebbene tale iniziativa possa rappresentare senza dubbio un significativo progresso nella disciplina del settore, occorre tuttavia sottolineare come, trattandosi esclusivamente di un regolamento interno della Camera dei Deputati, questo non sia in grado di garantire la trasparenza di tutti quegli incontri tra Deputati e portatori d’interessi svolti al di fuori delle stanze di Montecitorio[27]. A tale criticità si aggiunge la circostanza per cui, sebbene approvato all’incirca 6 mesi fa, il Registro non è ancora operativo in quanto l’Ufficio di Presidenza della Camera non si è ancora riunito per definire “le ulteriori disposizioni relative all’iscrizione e alla tenuta del registro nonché alle modalità di accesso alla Camera dei Deputati dei soggetti iscritti nel registro e all’eventuale individuazione di locali e attrezzature per favorire l’esplicazione della loro attività”[28]. Il provvedimento dunque, similmente alle succitate norme regionali, risulta ad oggi inattuato. A essere invece attivo, e online dal 6 settembre di quest’anno, è il “Registro Trasparenza”, strumento voluto dal Ministro per lo Sviluppo Economico, Carlo Calenda, per garantire “maggiori informazioni sui processi decisionali e sui soggetti portatori di interessi interlocutori del Ministero”[29]. Tale Registro, ispirato a quello già in uso presso le istituzioni europee e all’“Elenco dei lobbisti” sperimentato dal Ministero per le Politiche Agricole e Forestali nel 2012[30], si prefigge lo scopo di rendere pubbliche e accessibili online informazioni dettagliate in merito agli interessi perorati presso il MISE, da chi vengono sostenuti e tramite quali dotazioni finanziarie. L’obbligo d’iscrizione per quanti intendano incontrare Ministro, Viceministri e Sottosegretari all’interno del dicastero di Via Veneto scatterà a partire dal 6 ottobre, data in cui scadranno i 30 giorni previsti per provvedere alla registrazione. Tra società di consulenza, imprese ed associazioni di categoria, organizzazioni non governative, centri di studio, istituti accademici ed altri, ad oggi risultano iscritti 106 soggetti portatori di specifici interessi[31]. Di nuovo ci troviamo senza dubbio di fronte ad un’iniziativa più che lodevole, sintomo di una sempre maggiore sensibilità verso la necessaria regolamentazione del fenomeno ma che, se confrontata con il modello statunitense, rivela ancora evidenti lacune. In primo luogo sotto il profilo “geografico”, dato che non viene previsto alcun obbligo di rendicontazione per tutti quegli incontri tenuti al di fuori della sede del Ministero, e in secondo luogo per quanto riguarda il ristretto numero di decisori pubblici coinvolti, in considerazione del più che rilevante ruolo svolto invece da figure che spaziano dal Capo di Gabinetto ai responsabili delle varie Direzioni Generali, fino allo staff che coadiuva il Ministro nelle sue attività quotidiane.   Quanto finora illustrato ci consente quindi di affermare che, se gli Stati Uniti possono essere presi quale virtuoso modello di regolamentazione del fenomeno lobbistico, l’Italia presenta tuttora un preoccupante vulnus legislativo in materia. E’ bene tuttavia sottolineare come l’efficacia delle norme introdotte nel Paese americano risieda non tanto nella severità delle disposizioni applicate, quanto piuttosto nel corretto bilanciamento tra gli obblighi ed i diritti riconosciuti ai membri di tale categoria professionale. Non a caso il Professor Petrillo, Docente di Teoria e Tecniche del Lobbying presso la LUISS Guido Carli di Roma, inserisce gli Stati Uniti all’interno di quei Paesi che hanno adottato il c.d. modello partecipazione[32] per la disciplina dell’attività di lobbying. Infatti, le lobbies statunitensi, oltre ad un vincolo all’assoluta trasparenza rispetto alle proprie attività, godono di un vero e proprio diritto di partecipazione al processo decisionale[33]. Ciò deriva dal fatto che viene loro unanimemente riconosciuto il merito di arricchire il procedimento legislativo, fornendo autorevoli pareri e differenti punti di vista. Non c’è da sorprendersi allora se lo stesso John F. Kennedy riferendosi ai lobbisti fosse solito dire: “Sono dei gran tecnici, capaci di spiegarti problemi complessi e difficili in modo chiaro, comprensibile e rapido”[34]. Una definizione, questa, certamente contrastante con la vulgata tradizionale e che meglio ci aiuta a comprendere il reale ruolo da essi svolto all’interno del contesto socio-politico. E’ attraverso norme poste a garanzia di una maggiore trasparenza ed una maggiore equità nell’accesso al decisore pubblico che si potrà infatti fornire il giusto riconoscimento ad una professione non soltanto legittima, ma sale di ogni democrazia.   Fonti: [1] Spicciariello F., Norme sul lobbying: l’Europa avanza, l’Italia è immobile, in Formiche.net, 29/01/2014 [2] De Caria R., Lobbying e finanziamento elettorale negli Stati Uniti al tempo di Obama, in Palici di Suni E. (a cura di), La presidenza Obama nel sistema costituzionale statunitense: novità e riconferme, Edizioni Scientifiche Italiane, Napoli, 2010 [3] Petrillo P., Democrazie sotto pressione, Giuffrè Editore, 2011 [4] Petrillo P., Democrazie sotto pressione, op. cit. [5] Bistoncini F., Vent’anni da sporco lobbista, Guerini e Associati, 2011 [6] Petrillo P., Democrazie sotto pressione, op. cit. [7] Associazione impegnata nel promuovere la cultura, la pratica e la regolamentazione della trasparenza nella rappresentanza degli interessi. [8] G. Mazzei, Premessa in AA. VV., Lobby. La rappresentanza di interessi, in Paper No. 2014-13, Università Commerciale Luigi Bocconi, 2014 [9] Federal Regulation of Lobbying Act of 1946, in Lobby: il Parlamento invisibile di Franco M., Edizioni del Sole 24 Ore, 1988 [10] Franco M., Lobby: il Parlamento invisibile, op. cit. [11] Art. 3, n. 10, Lobbying Disclosure Act 1995 [12] Zagarella A., Come si regola la pressione nel mondo, in AA. VV. Lobby. La rappresentanza degli interessi, op. cit. [13] Art. 3, n. 10, Lobbying Disclosure Act 1995 [14] Caso di corruzione in cui vennero coinvolti Tom Delay, ex Capogruppo repubblicano, ed una ventina di membri del Congresso tra cui il Deputato repubblicano Robert Ney, Presidente della Commissione Finanziaria. [15] Zanetto P., Washington fa la nuova legge sul lobbying, Bruxelles cerca di fare un registro, ne Il Foglio, 30/08/2007 [16] Sec. 541-546, Subtitle D, Honest Leadership and Open Government Act 2007 [17] Sec. 531-535, Subtitle C, Honest Leadership and Open Government Act 2007 [18] Executive Order 13490, Ethics Committments By Executive Branch Personnel, 21/01/2009 [19] Cfr. P. Petrillo, Democrazie sotto pressione, op. cit. [20] Franco M., Lobby: il Parlamento invisibile, op. cit. p. 171 [21] www.fec.gov [22] Petrillo P., “Soldi privati ai partiti. La legge è un colabrodo”, in Avvenire, 12/09/2014 [23] Azzolini V., Finanziamento ai partiti: trasparenza è credibilità, ne Il Fatto Quotidiano, 15/10/2015 [24] Soro A., in risposta a Tecce C., Soldi ai partiti, dichiarare il nome dei finanziatori non è più obbligatorio. In nome della privacy, ne Il Fatto Quotidiano, 14/02/2016 [25] Petrillo P., Sulle lobby più trasparenza per i decisori: parla il Prof. Petrillo, in Lobbyingitalia.com, 21/07/2016 [26] Servizio Studi Camera dei Deputati, La disciplina dell’attività di lobbying, Dossier n. 235, 18/05/2016 [27] Cfr. http://www.fbassociati.it/fblab/scheda-lobby.pdf [28] Napoli F., Camera, ancora niente registro delle lobby. Al massimo entro fine anno, in Public Policy, 24/08/2016 [29] http://www.mise.gov.it/index.php/it/per-i-media/comunicati-stampa/2035133-il-ministro-calenda-lancia-il-registro-trasparenza-l-attivita-del-mise-sempre-piu-vicina-ai-cittadini [30] https://www.politicheagricole.it/flex/cm/pages/ServeBLOB.php/L/IT/IDPagina/5791 [31] http://registrotrasparenza.mise.gov.it [32] Petrillo P., Democrazie sotto pressione, op. cit. [33] Ibidem [34] Franco M., Lobby: il Parlamento invisibile, op. cit.  

Imprese - Lobbyingitalia

(Public Policy) Di regolamentazione dell'attività di lobbying in Italia si discute da sempre. Dal 1948, secondo una ricerca Unitelma-Sapienza, di prossima uscita sulla rivista giuridica "Percorsi istituzionali" (Cedam) sono stati presentati 59 ddl in materia, e 11 disegni di legge che riguardano le pubbliche relazioni, mai nessuno approvato. Ci sono poi 135 norme di vario tipo nell'ordinamento che regolamentano in modo frammentario questo settore. Sono in vigore norme regionali in Toscana, Sicilia, Molise, Abruzzo e Calabria. Da ultimo, dopo varie peripezie legislative - tra cui il tentativo di inserire norme sul lobbying nel ddl Concorrenza in esame al Senato - è in esame a Palazzo Madama un testo base sulla regolamentazione delle attività di lobbying, basato sul disegno di legge presentato dal senatore ex Movimento 5 stelle, Luis Alberto Orellana (oggi nel gruppo delle Autonomie). Il tema è al centro di riflessioni e confronti tra le stesse istituzioni e i portatori di interesse. Entrambi i fronti sembrano concordare, a parole, sull'esigenza di maggior trasparenza nei rapporti tra decisori pubblici e mondo privato e riconoscimento della professionalità del lobbista. Ma nei fatti si fatica a trovare una sintesi. Il 30 giugno scorso, nella sede di Confindustria, in viale dell'Astronomia, si è tenuto un seminario a porte chiuse su obiettivi e priorità di una legge di regolamentazione del lobbying, prendendo spunto dal testo base al Senato. È stata una riunione riservata, ma che è sembrata quasi una convocazione di 'stati generali' sull'argomento: per la prima volta l'associazione degli industriali ha provato a mettere intorno al tavolo decisori pubblici - erano presenti il viceministro delle Infrastrutture Riccardo Nencini, il senatore Orellana e il relatore del regolamento sulle lobby alla Camera, Pino Pisicchio, oltre ad esponenti del settore come Patrizia Rutigliano, presidente di Ferpi, e Vito Basile, Managing Director della società di lobbying Burson Marsteller Italia - per confrontarsi su esigenze ed esperienze. A quell'evento è intervenuto anche Pier Luigi Petrillo, professore di Diritto pubblico comparato alla Unitelma-Sapienza di Roma (tra l'altro, è il curatore della ricerca Unitelma qui ricordata) e di Teoria e tecniche del lobbying alla Luiss. Nel 2013 ha coordinato, insieme all'attuale capo di gabinetto del ministero dell'Economia, Roberto Garofoli, il gruppo di lavoro costituito alla presidenza del Consiglio per scrivere il testo che avrebbe dovuto disciplinare, una volta per tutte, i rapporti tra decisori e lobbisti in Italia. Quel testo fu inaspettatamente bocciato in Consiglio dei ministri, all'ultimo minuto. PROFESSORE, COSA HA IMPEDITO FINO AD OGGI L'APPROVAZIONE DI UNA LEGGE ORGANICA SUL LOBBYING IN ITALIA? Ci sono due motivi che impediscono al Parlamento di approvare una legge sulle lobby. Il primo: non conviene al decisore pubblico e al politico una regolamentazione che renda trasparente il percorso di una decisione e gli interessi coinvolti. Il decisore italiano preferisce non far conoscere all'esterno i motivi delle proprie scelte, perché così evita di renderne conto al cittadino. In questo modo inoltre, può sempre pubblicamente dare la colpa qualcun altro. Periodicamente sui giornali leggiamo che "è colpa delle lobby" se non passa la riforma dei farmaci di fascia C o delle licenze dei taxi. In realtà il problema non sono le lobby, che fanno il loro mestiere. È il decisore pubblico che sceglie di assecondare l'uno o l'altro portatore di interesse. Se ci fosse una legge sulle lobby tutto ciò verrebbe fuori. Finché le lobby sono sconosciute, è molto facile dire che è colpa loro se qualcosa accade. Questo consente al decisore di non assumersi mai la responsabilità delle proprie scelte, anche quelle che soddisfano interessi molto parziali a svantaggio della collettività. L'ALTRO MOTIVO? Il nostro sistema di relazioni tra rappresentanti del mondo privato si basa ancora molto su rapporti di clientela e parentela. Il privato si relaziona al decisore, non perché portatore di informazioni tecniche, indispensabili ai fini della decisione, ma perché è l'amico dell'amico. Una norma che dicesse quali debbano essere le regole per rappresentare gli interessi presso il decisore pubblico, farebbe venir meno tutto questo sottobosco di faccendieri, di gente che si muove in virtù di clientele e parentela, che sono però quelli che poi portano consenso alla politica. Questo 'sottobosco' variegato di soggetti, periodicamente agli onori delle cronache per fatti criminali, fa lobby per evitare una legge che li spazzerebbe via. A INTRODURRE OBBLIGHI DI TRASPARENZA, IN QUESTA SITUAZIONE, NON SI RISCHIA SOLO DI SPOSTARE ALTROVE LE SEDI DI RELAZIONE, E QUINDI DI PERDERE UN'OCCASIONE? Il rischio c'è. Questo è il motivo per cui rifuggo da tutte quelle proposte di legge che vogliono disciplinare 'al secondo' l'attività dei lobbisti. Oggi abbiamo una totale assenza di regole. Se domattina avessimo mille regole potremmo stare tranquilli che verrebbero completamente disapplicate. Se ad esempio introduco l'obbligo di rendicontare tutti gli incontri nella sede della Camera, è chiaro che questi 'migreranno' al di fuori, in qualche altra sede informale. Norme troppo dettagliate e privative, incompatibili col contesto attuale italiano, presentano inevitabilmente molteplici possibilità per essere aggirate. Passare dall'anno zero all'anno mille, dall'assenza di regole all'iperregolamentazione non funzionerebbe: siamo dei geni nello scrivere norme ed interpretarle poi a nostro piacimento. È accaduto a livello regionale, dove stiamo vivendo un momento epico per la regolamentazione delle lobby. Nel 2002 abbiamo avuto la legge toscana, del tutto inattuata. Poi ci sono state le leggi di Molise, Abruzzo, Calabria e Lombardia, mentre la Puglia si appresta ad approvare la sua, voluta dal presidente Emiliano. Sono leggi inutili, scritte con la consapevolezza che saranno totalmente inattuate. A che serve? A mettere a posto la coscienza? IN SINTESI, COME DOVREBBE ESSERE REGOLATO IL RAPPORTO TRA DECISORI E PORTATORI DI INTERESSE IN ITALIA? A mio avviso serve una proposta secca, semplice e sperimentale. Una norma che dica: per tre anni proviamo così. Esaurito il periodo di sperimentazione, verifichiamo l'impatto della norma e decidiamo se confermarla in modo permanente o rivederla. In questi tre anni, introduciamo regole non sui lobbisti, ma sui decisori pubblici. Questo è un punto centrale: rivoltiamo il tavolo. Tutti disegni di legge in esame in Senato e alla Camera, vanno a regolamentare l'attività di lobbying. Alcuni dei quali si spingono quasi a creare una sorta di vero e proprio albo professionale, per cui, se non sei iscritto a questo registro non puoi esercitare l'attività. Quasi nessun ddl invece impone regole di comportamento ai decisori pubblici. Piuttosto che andare a limitare e contenere un'attività del libero mercato, andrei a imporre una serie di norme di trasparenza sul decisore pubblico. NEL MERITO, CON QUALI INTERVENTI SI PUÒ RENDERE PIÙ 'ACCOUNTABLE' IL DECISORE? Si può intervenire in vari modi. Prima di tutto con norme minime, come l'obbligo di pubblicare online l'agenda degli incontri con i portatori di interesse, ovunque essi si svolgano, secondo il "modello Nencini", per capirsi (il viceministro, che ha scelto di pubblicare tutti i suoi incontri al Mit; Ndr). Un nodo cruciale è poi la trasparenza dei finanziamenti privati alla politica. Nessuno dei disegni di legge attuali tocca questo aspetto. La nuova legge sul finanziamento della politica prevede l'abolizione del finanziamento pubblico, e l'introduzione di quello privato. Ma non ci sono obblighi di trasparenza. Il privato che finanzia la politica emerge solo se vuole scaricarsi dalle tasse il contributo che ha dato al partito o al candidato. Se sono una multinazionale che vuole finanziare un partito o un candidato, e non mi interessa il vantaggio fiscale, resto nella totale oscurità. È un'assurdità. Occorre specificare in una norma che chiunque finanzia la politica anche per un solo euro, viene inserito in un elenco pubblico di finanziatori, non c'è nulla di male. E ancora: servono norme sulle 'revolving doors': in Italia siamo pieni di capi di gabinetto di ministri che cessato il loro incarico vanno a fare i lobbisti per le società con le quali interloquivano. E viceversa: lobbisti che diventano capi segreteria tecnica o capi di gabinetto di ministeri verso i quali facevano lobby. Attenzione: è lecito. Però rendiamolo trasparente. Infine si possono far rispettare norme che già ci sono, come la legge che impone di accompagnare tutti i ddl con l'Air (Analisi impatto della regolamentazione), una relazione in cui si elencano i portatori di interesse incontrati.

Imprese - Lobbyingitalia

In 40 anni 58 proposte di legge. Mai approvate. Norma attesa dal 1976, nonostante le polemiche e gli annunci. Per non parlare degli scandali. Come “Tempa Rossa”. Il ddl che dovrebbe regolamentare l’attività dei portatori di interessi è bloccato al Senato. Malgrado gli annunci e le promesse di illustri esponenti del governo. A cominciare dai ministri Boschi e Orlando. “Non presenteremo un nostro provvedimento”, assicura il sottosegretario alle Riforme Pizzetti. Che annuncia l'utilizzo da parte dell'esecutivo del testo degli ex M5s Orellana e BattistaTutti la vogliono. Almeno a parole. A cominciare dal ministro per le Riforme costituzionali Maria Elena Boschi (“Serve arrivare ad avere un provvedimento del genere”) e dal Guardasigilli Andrea Orlando (“È uno strumento contro la corruzione”). Per non parlare del governatore della Puglia, Michele Emiliano, che ne ha ribadito la necessità un minuto dopo aver appreso della sconfitta al referendum sulle trivelle. Ma poi, nei fatti, siamo sempre fermi al punto di partenza. E così nonostante i ripetuti scandali, ultimo in ordine di tempo quello che ha coinvolto l’ormai ex ministro dello Sviluppo economico Federica Guidi e il compagno Gianluca Gemelli, in Italia la legge sulle lobby resta un vero e proprio miraggio. Nonostante la commissione Affari costituzionali di Palazzo Madama, più di un anno fa, abbia scelto e adottato come testo base tra i 18 depositati, il disegno di legge presentato dai senatori ex Movimento 5 Stelle Lorenzo Battista e Luis Alberto Orellana. Ddl poi ripresentato a Montecitorio dalla deputata di Scelta civica Adriana Galgano. Ma senza successo. Risultati, infatti, zero. Con tanti saluti alla sbandierata trasparenza.TESTO A TESTO – Ma cosa intende fare a questo punto il governo di Matteo Renzi? Nei giorni scorsi erano trapelate indiscrezioni relative alla possibilità, da parte dello stesso esecutivo, di elaborare un nuovo testo che bypassasse quello del duo Orellana-Battista. Ipotesi adesso smentita dal sottosegretario alle Riforme Luciano Pizzetti (Pd). “La nostra intenzione è quella di ripartire proprio dal ddl dei due senatori ex M5S – spiega contattato da ilfattoquotidiano.it –. Valuteremo se presentare degli emendamenti, ma non disporremo un nuovo testo. Il termine per la presentazione dei testi di modifica è stato posticipato a giovedì 21 aprile dopodiché, una volta terminata la discussione dei provvedimenti in calendario, primo fra tutti quello sul conflitto di interessi, verrà avviato l’esame del testo”, conclude. Staremo a vedere. La cosa certa, al momento, è che la questione si trascina ormai da troppo tempo. “Il prossimo 15 giugno festeggeremo il quarantesimo anniversario della presentazione del primo disegno di legge sulle lobby: dal 1976 ad oggi ne sono stati depositati cinquantotto, tutti rimasti lettera morta”, dice Pier Luigi Petrillo, docente di Teoria e tecniche del lobbying all’Università Luiss di Roma e uno dei massimi esperti della materia. “Il perché di questo ritardo? Alla politica conviene avere un paravento dietro il quale nascondersi per non assumersi la responsabilità delle proprie decisioni – risponde –. In termini di comunicazione è molto più efficace scaricare sulle lobby colpe che invece sono tutte ascrivibili alla classe politica, che da sempre agisce assecondando interessi di parte spesso sgraditi al proprio elettorato”.LOBBISTI AL TRAGUARDO – Con un ulteriore paradosso. Rappresentato dal fatto che sono le stesse società che fanno lobbying ‘alla luce del sole’ (da Open Gate a Utopia Lab, da Comin&Partners a Reti e Il Chiostro) a chiedere l’intervento del governo per regolamentare il settore. Addirittura con decretazione d’urgenza. Senza dimenticare la campagna #occhiaperti lanciata dalla comunità digitale Riparte il futuro, uno dei principali soggetti animatori di Foia4Italy. “La verità – aggiunge Petrillo – è che già domani mattina lo stesso Renzi potrebbe dare il buon esempio: basterebbe un decreto a sua firma per obbligare tutti i ministri a rendere pubblici gli incontri con i portatori di interessi. In questo modo, come in tutte le moderne democrazie, i cittadini potrebbero monitorare l’attività dei propri governanti”. Finora l’unico esponente del governo che mette online i suoi appuntamenti è il viceministro dei Trasporti Riccardo Nencini, che ha proposto l’adozione di un codice di autoregolamentazione valido per tutti i decisori pubblici (leggere l’articolo di Peter Gomez). “Ma quello del segretario del Psi è un caso isolato – ricorda il docente –. E gli altri? Mi auguro che il Parlamento abbia tempo e modo di chiudere al più presto la partita. È positiva la decisione del governo di non ripartire daccapo, però bisogna fare in modo che questa volta si arrivi al traguardo. Altrimenti si tratterà solo dell’ennesima occasione sprecata”.INTERESSI ALLE STELLE – Altro problema aperto. E di quelli scandalosi. Che in parte spiega le resistenze di Camera e Senato a discutere e approvare una legge sulle lobby. “Molti ex parlamentari svolgono attività di lobbying in modo irregolare – rivela Petrillo –. Anche in questo caso, il legislatore dovrebbe intervenire per vietare ogni attività di intermediazione fra gli ex deputati e senatori e gli attuali eletti. Un aspetto che però nessuno dei diciotto disegni di legge depositati nell’attuale legislatura a Palazzo Madama ha tenuto in considerazione”, conclude il docente della Luiss. Nel frattempo, in attesa di una norma che regoli definitivamente l’attività dei portatori di interesse, bisognerà accontentarsi del nuovo codice etico previsto per i deputati e curato dal presidente del Gruppo Misto, Pino Pisicchio. Una prima parte (riguardante fra le altre cose il conflitto di interessi) è già stata approvata. La seconda, dal titolo emblematico – “Ipotesi di regolamentazione dell’attività di lobbying da parte della Camera dei deputati” – dovrebbe essere ratificata entro il prossimo 26 aprile. L’attuale impostazione non piace però al Movimento 5 Stelle. “Abbiamo presentato degli emendamenti affinché gli incontri fra lobbisti e deputati vengano certificati anche fuori dal Palazzo – dice il deputato Danilo Toninelli –. Prevedendo sanzioni sia nei confronti dei lobbisti, che arrivano fino alla cancellazione dall’apposito registro, sia degli eletti, con pene pecuniarie e sospensione dai lavori dell’Aula”. Il tutto nell’attesa di una proposta di legge organica sulle lobby targata M5S.Giorgio Velardi, Il Fatto Quotidiano

Imprese - Lobbyingitalia

LOBBYINGITALIA
NEWS