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“Lobbying all’italiana”: il rapporto di Transparency International alla Camera
Scritto il 2014-11-05 da Giovanni Gatto su Italia

La presentazione del rapporto della sezione italiana di Transparency International "Lobbying all'italiana", presso la Sala della Mercede della Camera dei Deputati, è stata l'ultima occasione di confronto e analisi del sistema lobbistico italiano per professionisti del settore e mondo politico.

I risultati del rapporto: bassi livelli di trasparenza, partecipazione, integrità

Il rapporto (qui il link), annunciato negli scorsi giorni, è stato elaborato da un team tutto italiano composto da professionisti del settore (lobbisti, comunicatori, professionisti del public affairs e delle relazioni istituzionali, tra cui Gianluca Sgueo e Francesco Macchia), esponenti del mondo accademico e membri italiani di Transparency International, ONG sempre attiva sul tema della lotta alla corruzione e della trasparenza che sta portando avanti un progetto di analisi dei sistemi lobbistici di tutti (o quasi) i sistemi europei (atteso per inizio 2015 il report comparativo finale dei 18 ordinamenti analizzati, chiamato "Lifting the Lid on lobbying", cofinanziato dalla Commissione Europea).

Come per gli altri Paesi precedentemente analizzati, la conclusione dell'organizzazione è stata netta e impietosa: l'Italia necessita urgentemente di una regolamentazione del lobbying e si trova tra i Paesi con il più basso livello di trasparenza in base ai parametri utilizzati. Chiara Putaturo, membro del team di studio assieme a Susanna Ferro e Davide Del Monte per Transparency, ha illustrato i risultati della ricerca, in particolare riferendosi alla valutazione di tre principali indicatori.

Livello di trasparenza, 11%: livello bassissimo, che si spiega per l’assenza di un registro (presente in Italia solo nell'esperienza - ormai conclusa - del MIPAAF o - assai confusamente - a livello regionale). Il "decreto trasparenza” del 2013 ha avvicinato i cittadini alle istituzioni grazie alle previsioni sugli Open Data, ma sia il suo uso, che la sua applicazione, che la sua diretta fruibilità appaiono limitati.

Livello di integrità, 27%: emerge la necessità di codici etici adeguati per lobbisti e decisori. Attualmente, esiste un Codice etico per funzionari statali, mentre per i lobbisti si possono registrare solo le iniziative di Ferpi e de Il Chiostro, le principali associazioni di categoria del settore.

Ultimo indicatore, il livello delle pari condizioni d’accesso, 22%: in Italia sono previste dai regolamenti parlamentari delle consultazioni, che però risultano spesso informali, e per di più la consultazione dei gruppi non è bilanciata da regole che permettano la fruibilità dei risultati di audizioni o studi presentati ai decisori. Risultato finale: 20%.

In effetti, basterebbe citare una ricerca del Global Corruption Barometer del 2013 per comprendere la necessità di una regolamentazione: il 70% cittadini in Italia ritiene che poteri siano corrotti: ciò testimonia che i cittadini conoscono il fenomeno ma lo ritengono opaco. TI Italia definisce il lobbying come "qualsiasi forma di comunicazione da parte di un gruppo di pressione verso decisori per influenzare il processo decisionale". Il problema essenziale è di natura culturale: più di 50 proposte legislative presentate nell'ultimo mezzo secolo non sono andate a buon fine, e hanno portato, secondo il rapporto, a un tipo di lobbying “ad personam” legato più a rapporti personali che alla discussione di contenuti, e alla convinzione che la figura del lobbista fosse affine a quella del faccendiere o massone. Il Registro Europeo per la Trasparenza è uno dei pochi strumenti in cui è possibile tener conto dei lobbisti che hanno sede in Italia (612 nell'ottobre 2014), ma il carattere volontario e non onnicomprensivo del Registro rende questo dato inconsistente. Il report contiene, infine, delle concrete proposte da parte di TI: un registro pubblico obbligatorio per lobbisti gestito dall'Autorità anticorruzione o dalla Presidenza del Consiglio; la trasparenza dell'iter legislativo; la pubblicità degli incontri e il controllo degli accessi ai decisori politici; un Freedom Of Information Act (con diritto di accesso agli atti pubblici); una regolazione del fenomeno delle revolving doors; un codice etico per i lobbisti (o l'attuazione di linee guida nazionali per la categoria); la tutela e l'indipendenza dei giornalisti, destinando in particolare maggiori risorse e tutele giudiziarie per giornalismo d’inchiesta e indipendente, per ostacolare il fenomeno dei giornalisti "parziali" nei confronti di eventuali finanziatori.

Ben più interessante il riscontro che l'analisi ha poi trovato nel confronto con esponenti, da un lato, del mondo politico e, dall'altro, dell'"industria" del lobbying italiano.

Il mondo politico: ottimi auspici, qualche imprecisione, poca determinazione

Il Sottosegretario di Stato al Ministero delle Riforme costituzionali e Rapporti con il Parlamento, Ivan Scalfarotto, ha considerato tre punti di forza del gruppo che fa lobbying: autorevolezza sociale del gruppo che preme (che deriva dalle maggiori risorse a disposizione, dal maggiore consenso di base o dalla maggiore professionalità sul campo); competenza specifica in un settore (in quanto spesso il lobbista ne sa più del decisore generalista); accesso privilegiato alle sedi delle decisioni (in due modi: conoscenza personale dei decisori maturata con esperienze precedenti; dimestichezza con le procedure decisionali e facilità nell’accesso ai luoghi di decisione). Scalfarotto ha individuato due problemi del fenomeno lobbying: la tenuta dei decisori, ossia la capacità di esporsi e documentarsi sull'argomento; la trasparenza dei lobbisti. Il Governo auspica, da parte propria, una rapida discussione sui ddl in esame alle camere. Punti focali dell’analisi di TI sono la "legge Severino", che ha previsto piani anticorruzione da mandare a Cantone da parte degli attori pubblici; la statistica sui lobbisti in Italia, la cui attività è concentrata più sulla legislazione di settore che su affari generali e bilancio; la connotazione negativa dei lobbisti in Italia a causa essenzialmente dell’assenza di legislazione.

Anna Masera, responsabile della comunicazione per la Camera dei Deputati, ha espresso un monito sulla richiesta di trasparenza generica portata avanti negli ultimi tempi: secondo la sua opinione, spesso un resoconto scritto dei lavori di una Commissione è uno strumento migliore, più autorevole e professionalmente meglio fruibile di una diretta streaming dei lavori parlamentari, che forse presterebbe il fianco a strumentalizzazioni politiche inficiando la correttezza del processo decisionale.

Il viceministro per le Infrastrutture e i Trasporti e segretario nazionale del Partito Socialista Riccardo Nencini (autore, in particolare, della legge toscana sulle lobby all’epoca del proprio incarico come Presidente del Consiglio regionale),  ha annunciato piccoli passi avanti in materia di regolamentazione delle lobby in seno alle istituzioni nazionali: oltre alla presentazione di un coraggioso emendamento allo Sblocca Italia non ammesso (portato avanti dai deputati del Gruppo Misto - Partito Socialista Italiano (PSI) Pastorelli, Di Lello e Di Gioia), attualmente la Commissione competente del Senato (Commissione 1°, Affari Costituzionali) sta lavorando ai vari ddl sull’attività di rappresentanza di interessi (A.S. 281); inoltre, il 3 novembre scorso il Quirinale ha varato la legge delega sul Codice degli appalti che prevede la parola “gruppi di pressione/lobby” su una legge nazionale per la prima volta. Nencini si è concentrato su diverse questioni riguardanti il lobbying. Il tema decisivo, tralasciato da TI Italia, è la relazione tra gruppi di pressione e alti dirigenti dello Stato, non considerati (erroneamente) influenti quanto i decisori politici. Spesso, infatti, all’interno della struttura amministrativa dei dicasteri sono presenti decision makers più incisivi di chi occupa posizioni politiche pubbliche. Altro tema “caldo”: l’ipocrisia italiana, figlia di una cultura decennale (di stampo “cattocomunista”) che fa sì che ciò che appartiene al mondo del profitto sia nascosto. È la ragione madre per la quale, secondo Nencini non c’è ancora legge sulle lobby. C’è grande difficoltà, nella cultura italiana, di distruggere il campo dell’opacità, attraverso meccanismi presenti in altri ordinamenti. Fondamentale poi è anche l‘individuazione del campo semantico in cui inscrivere l’attività di lobbying: non si tratta solo di combattere meglio la corruzione. Il codice degli appalti è scritto soprattutto per dare efficienza, certezza, semplicità per la realizzazione di opere pubbliche e evitare costi eccessivi. Ulteriore questione urgente riguarda i partiti politici: in Italia non ci sarà più, nei prossimi anni, finanziamento pubblico ai partiti: l’urgenza è di avere maggiore trasparenza per comprendere i fenomeni di fundraising, in particolare il crowdfunding, che nei prossimi mesi si succederanno sul modello anglosassone. Infine: sarà importante offrire opportunità uguali in trasparenza e partecipazione: in particolare, va ridiscusso il rapporto di fiducia, ultimamente degenerato negli ultimi atti del Governo Renzi, molto spesso arrivati alla discussione alle Camere senza poi l’effettiva possibilità di modifiche al testo discusso.

Sono intervenuti alla discussione anche esponenti dell’opposizione all’attuale Governo, l’uno “esterno al partito” (il vicepresidente della Camera per il MoVimento 5 Stelle Luigi Di Maio) e l’altro “interno” (Giuseppe “Pippo” Civati) al partito che detiene l’attuale maggioranza parlamentare, il PD.

Di Maio ha ribadito la necessità, espressa già durante le discussioni sulla Legge di Stabilità 2014 e ribadita in occasione della conferenza con la promessa di documentare con foto “l’assalto alla diligenza” per la discussione della Stabilità 2015, di una maggiore regolamentazione degli accessi ai locali della Camera; si è però detto d’accordo sul che le lobby non siano il male, ma uno strumento fondamentale nel processo decisionale. Di Maio ha però dimostrato scarsa dimestichezza con il termine “lobbista”, forse a causa della ritrosia culturale che spesso porta a definire le “lobby” come esponenti del potere occulto e cattivo, e a confonderle con le attività portate avanti da altri soggetti, spesso definiti da stampa e politica come faccendieri (tirando in ballo anche, erroneamente, la vicenda-Scarpellini).

politiciTra le proposte, quella di sfruttare il principio dell’autodichia (spesso utilizzata dalla Camera e dal Senato per dichiarare illegittimo qualsiasi provvedimento che regolasse le due istituzioni, che detengono la competenza assoluta sull’argomento) per regolamentare l’accesso alle Camere direttamente nei regolamenti parlamentari, e in particolare vietare o registrare l’accesso di chi, in qualità di giornalista parlamentare o ex parlamentare o, ancora, invitato su discrezione di personale delle Camere o parlamentari, ha maggiori opportunità di influenzare il decisore rispetto a chi non possiede gli stessi strumenti di relazione. In realtà, a detta del vicepresidente della Camera, non è stato ancora messo all’ordine del giorno un provvedimento in materia (“per cui basterebbe il parere positivo di sole 20 persone nell’ambito della Presidenza della Camera”), ed è ravvisata una volontà politica rimasta inespressa all’interno del Parlamento.

Civati si è detto d’accordo ad attribuire il controllo dell’eventuale registro dei lobbisti all’antitrust, piuttosto che all’autorità anticorruzione, per dare sin dall’inizio un’immagine positiva all’attività di lobbying; si è detto altresì favorevole a regole di trasparenza per i politici. Non si è però mostrato fiducioso sul Governo (che non ha in programma un’iniziativa diretta, il che fa presupporre l’indisponibilità a produrre sul tema un decreto legge, attualmente principale fonte di produzione di norme in Italia), ponendo l’accento sulla questione della “disintermediazione” e del mancato bilanciamento tra Governo e Parlamento.

I lobbisti: bisogno di regole per crescere in autorevolezza

tavolo lobbistiLa parola è poi andata ai lobbisti, e in particolare ai rappresentanti delle due maggiori associazioni di settore: Giuseppe Mazzei, presidente de Il Chiostro – per la trasparenza delle lobby, e Patrizia Rutigliano, di FERPI.

Mazzei, nel ricordare che la propria associazione è stata tra le prime a proporre un codice etico volontario per chi esercita attività di pressione, ha specificato che la normativa sul lobbying non significa necessariamente anticorruzione, ma piuttosto partecipazione e miglioramento della qualità della normazione. “Se non c’è regolamentazione è colpa di lobby “occulte”, come quelle burocratiche. Va bene che vigili l’autorità anticorruzione, ma quando il legislatore si è occupato di questo ha realizzato un reato, il “traffico di influenze illecite”, rivelatosi una norma che è interpretabile troppo largamente e quindi inutile. Infatti, non si spiega cosa sia “indebitamente” e cosa sia illecito”, le sue parole. Mazzei si aspettava la diretta applicazione da parte del Governo di nuove regole sul lobbying, come contenuto del DEF 2014. Altro punto importante da affrontare è la lotta ai conflitti di interesse, in particolare all’accesso indebito di soggetti che rappresentano interessi privati in modo opaco (ex parlamentari, giornalisti). Ulteriore questione su cui focalizzarsi, infine, è il finanziamento della politica: “Deve essere chiaro che il finanziamento non è un corrispettivo per poi avere una decisione favorevole. Otto anni fa Il Chiostro ha applicato un codice etico per evitare di utilizzare il finanziamento come strumento di lobbying. Tutti gli iscritti lo devono rispettare. I lobbisti non sono quelli che fanno relazione, ma trasmettono contenuti, e una regolamentazione eviterebbe il lobbismo di relazione. Inoltre, le sanzioni devono essere non penali, ma pecuniarie e disciplinari. Il codice etico deve far parte della regolamentazione, con norme severissime per l’immagine dei lobbisti e del Paese. E qui richiamo anche i giornalisti: presentare le lobby come negative è lesivo per la cultura dell’Italia”.

Patrizia Rutigliano, presidente di FERPI, associazione che riunisce comunicatori e lobbisti, afferma che “anche la comunicazione finanziaria deve essere regolamentata per evitare generalizzazioni negative. Sono attività che servono per promuovere valori delle aziende. Aziende e PA spesso vanno insieme, per quanto riguarda i rapporti di consulenza. La regolamentazione deve tenere conto di tutti gli attori: ONG, sindacati, politici, aziende, associazioni. L’autorità super-partes non deve essere l’anticorruzione, perché ha la tendenza a bloccare ciò che si sviluppa, e porterebbe a distorsioni come il reato di traffico di influenze. Necessarie accountability e trasparenza, ma attenzione a quest’ultimo concetto: mettere tutto sul sito web in maniera disequilibrata può essere nocivo. A volte non si possono rendere pubblici elementi strategici dell’azienda, soprattutto per società quotate. Lo studio sulla regolamentazione deve contenere tutte le norme presentate dai parlamentari, ma bisogna ascoltare tutti i portatori di interessi per avere un’idea onnicomprensiva del fenomeno”.

Gianluca Comin, comunicatore, giornalista, lobbista, durante la propria carriera ha avuto modo di approfondire tutti gli aspetti del lobbismo italiano. Secondo Comin la regolamentazione della materia è necessaria per tre motivi: il nuovo modo di lavorare del lobbista, la richiesta portata avanti dai lobbisti stessi e le nuove regole sul finanziamento della politica. L’ex capo delle relazioni istituzionali di Enel ha affrontato due aspetti sempre più importanti nell’attività di relazione: il nuovo ruolo dei social e la necessità sempre maggiore di conoscere gli aspetti giuridici della materia. Punti fermi di una legge sulle lobby, affermati più da lobbisti che da decisori, secondo lui devono essere “la trasparenza reciproca (ad esempio, predisponendo un elenco con gli obiettivi di chi fa lobbying e una lista degli incontri dei decisori pubblici), necessaria al momento in cui i partiti faranno fundraising (tutto trasparente in America); la previsione di incompatibilità (per una migliore chiarezza dei ruoli sarebbe, ad esempio, auspicabile il metodo utilizzato per gli avvocati, che devono sospendere l’iscrizione all’albo per esercitare altre professioni). Chi deve controllare tutto? Antitrust, camere, anticorruzione, ma anche una commissione terza ex-novo come in Gran Bretagna. Legarsi all’anticorruzione però sarebbe danno di immagine, serve un soggetto terzo, serio e autorevole, e lo richiedono i lobbisti stessi”. Anche in questo caso, la raccomandazione finale al governo riguarda “il futuro problema del finanziamento di partiti e movimenti. È ipocrita essere eletti senza finanziamenti, di cui devono occuparsi dei professionisti, come accade per il no profit. Serve regolamentare il crowdfunding, per il quale sono necessarie l’autorevolezza di chi chiede i soldi e la professionalità nelle tecniche di fundraising”.

Lelio Alfonso, anch’egli con diverse esperienze professionali nel campo della politica (lobbista, politico, manager, docente universitario) ritiene “necessario riaprire il tema di riforma dei regolamenti parlamentari, abbandonato ultimamente, così come quello della semplificazione delle leggi e della burocrazia. Il Parlamento, poi, è troppo spesso svuotato della capacità di legiferare (i voti di fiducia hanno tagliato fuori il Legislativo). C’è la possibilità di cambiare i regolamenti, e tutto avverrebbe a costo zero; le due camere hanno regolamenti diversi e si sta cambiano quella col regolamento migliore. Ruolo ostativo da parte dei burocratici? No, sono professionisti che spesso aiutano i lobbisti per far capire meglio ai decisori la posizione. Riguardo le authority, meglio l’antitrust piuttosto che cercarne un’altra nuova, ce ne sono abbastanza. In ogni caso, il buon professionista aiuta a fare leggi migliori, e il Paese ne deve essere grato. Serve massima accountability per un’attività che non è assolutamente ostacolo alle scelte della collettività”.

zanettoUltimo tra i lobbisti a parlare è stato Paolo Zanetto, che ha partecipato al gruppo di lavoro di Transparency è ha espresso la necessità di una legge sul lobbying, “per due ragioni. La prima è storica: al momento la compensazione degli interessi è sempre più frequente, a causa del continuo ricorso al decreto legge governativo e alla poca abitudine del governo di utilizzare consultazioni pubbliche, il che crea necessariamente presupposto per azioni di lobbying a porte chiuse (nella fase di gestazione del provvedimento) o di molti emendamenti nella fase successiva dell’iter. Secondo, l’esigenza di trasparenza nel quadro del finanziamento della politica. Oggi la politica deve adattarsi in ottica della fine del finanziamento pubblico ai partiti (lo testimoniano le due cene di fundraising del PD). Se questa è la direzione intrapresa da quel partito, è necessaria la trasparenza. Non si parla di compliance, ma di atteggiamento culturale che sta cambiando. Anche Cattaneo & Zanetto presenterà a breve un’iniziativa sulla trasparenza”.

Conclusioni: un quadro ancora incerto, in attesa di passi concreti del Governo

In conclusione, il confronto è stato utile per ravvisare le principali problematiche del fenomeno lobbistico in Italia e le diverse istanze in merito. L’iniziativa di Transparency International Italia è risultata opportuna per la discussione però, in molti casi, non ha considerato alcuni aspetti dell’attività di lobbying (su tutti, il grande potere delle strutture ministeriali) che in Italia sono caratteristici e non possono essere affrontati come negli altri casi europei analizzati. Non sono state portate avanti proposte concrete sulla regolamentazione, in particolare sullo strumento da utilizzare per attuare una legge sulle lobby (decreto governativo? Disegno di legge di iniziativa parlamentare? Norme ministeriali? Regolamenti parlamentari?). Sono state ravvisate anche alcune imprecisioni, o forse imparzialità, nella definizione di lobbying (basta definire “comunicazione” ogni tipo di attività di lobby che va dall’articolo di giornale, alla commissione di uno studio a un think tank, alla vera e propria attività di presentazione degli emendamenti?), di lobbista (i sindacati sono lobby?) e di decisore pubblico (lo sono solo i ministri e parlamentari, o anche i membri del Gabinetto o delle Direzioni Generali dei ministeri?).

La richiesta, a più voci, è diretta soprattutto al Governo e punta ad un’iniziativa forte e decisa al di là di vuoti proclami lasciati poi irrealizzati. Si rende necessario un sostegno dell’iniziativa parlamentare da parte dell’Esecutivo, ormai in Italia vero e proprio fulcro decisionale, senza la quale la regolamentazione omogenea e nazionale del lobbying diventa irrealizzabile.

(GattoGiov)

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