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Lessico Oggi - Lobby
Scritto il 2009-04-02 da lobbyingitalia su Documenti

Atrio, ingresso, anticamera: sono questi i primi significati, rintracciabili in qualunque dizionario inglese-italiano, del termine «lobby». L'uso istituzionale della parola nasce attorno al 1650 in Inghilterra, per indicare la stanza d'ingresso della Camera dei Comuni; successivamente, a metà del diciannovesimo secolo, con lobby ci si riferisce alla zona del Parlamento inglese dove i deputati erano soliti incontrare il pubblico. Dall'altra parte dell'oceano, la fortuna del termine lobby è legata a qualche singolo cittadino (definito lobby agent) che, ritenendo i propri interessi non sufficientemente protetti dagli eletti, si recò a Washington e cominciò a «fare anticamera», inaugurando così quella che diventò una vera e propria professione, fatta di incontri e scambi di favori tra i parlamentari e i gruppi di interesse. Così lobby è divenuto sinonimo di gruppo d'interesse o di pressione, cioè un insieme di persone che mobilita risorse per influenzare - cioè supportare o contrastare - decisioni legislative e/o governative delle istituzioni.
Il lobbying è diffuso e ampiamente praticato in tutte le democrazie. In particolare, oltre alla Capitale degli Stati Uniti, vi è un altro luogo e sistema politico dove le lobby sono di casa: Bruxelles, sede della Commissione europea.

L'universo delle lobby è eterogeneo almeno quanto le materie disciplinate dalle leggi; più gli interventi governativi sono dettagliati e mirati a regolamentare singoli settori, più coinvolgono gruppi di pressione specifici. Così, ad esempio, troviamo le lobby del tabacco e del petrolio, dei diversi settori industriali (dal meccanico all'energetico), quelle «istituzionali» (Forze armate, Chiese e organismi religiosi, Enti locali, ecc.), le associazioni ambientaliste, i movimenti sociali, le ONG (Organizzazioni non governative).

Gruppi di pressione e partiti

Le lobby raccolgono spesso sospetti e reazioni negative in quanto generalmente associate ai poteri forti, primo fra tutti quello economico. Eppure sono ritenute anche espressione della libertà democratica di associazione e unione, ad esempio quando permettono ai soggetti più deboli di accrescere le loro possibilità di influenza mediante azioni di pressione mirate.
Collocate all'interno di un contesto istituzionale, le lobby possono recare al processo decisionale pubblico un apporto prezioso, divenendo fondamentale collegamento tra le istituzioni e la società civile.

Uno degli aspetti più rilevanti della collocazione dei gruppi di pressione all'interno di un determinato sistema istituzionale è il loro rapporto con i partiti. Infatti è da considerare se e quanto questi ultimi permangono ricettori (gatekeeper) degli interessi dei loro elettori.
Concretamente le lobby possono interagire con i partiti a livello elettorale (nella definizione delle candidature, durante le campagne), all'interno degli stessi (assumendo ruoli strategici), con dichiarazioni programmatiche (suggerendo posizioni ad hoc), e a livello decisionale (con interventi diretti sui parlamentari). Le modalità di questi rapporti possono essere di vario tipo: di simbiosi, quando un partito e una lobby si rafforzano a vicenda nelle rispettive sfere di attività (com'è avvenuto nel dopoguerra tra i partiti socialisti e i sindacati); di parentela, per cui il partito si mostra ricettivo solo alle pressioni e ai suggerimenti delle lobby della sua stessa matrice ideologico-politica; oppure neutrali, quando i partiti conservano il loro ruolo di gestione delle domande provenienti dai cittadini, della selezione di quelle meritevoli e dei risultati decisionali. La neutralità comporta un'autonomia completa delle lobby e lo stabilirsi di rapporti limitati nel tempo e definiti nella specifica tematica, anche contemporaneamente con diversi partiti.
Può pure succedere che le lobby non abbiano bisogno di interagire con i partiti, come avviene il più delle volte a livello europeo, potendo contare su un accesso diretto alle sedi decisionali governative e parlamentari, centrali o locali, con proprio personale di fiducia.
Le probabilità di successo di una lobby sono fortemente influenzate dalle risorse a sua disposizione, in particolare la dimensione, la disponibilità economica, la qualità e l'ampiezza delle conoscenze, così come il livello di rappresentatività.

L'attività di lobbying
La letteratura politologica individua tre condizioni indispensabili affinché i gruppi di pressione esercitino in modo legittimato la loro attività di lobbying: la diffusione e il radicamento delle associazioni nel tessuto sociale; istituzioni di governo aperte alle domande della società e capaci di rispondervi in modo responsabile; un sistema di gruppi di pressione che sia il più pluralista possibile.
Per quanto riguarda le tecniche di pressione, i gruppi ne utilizzano diverse. Il rapporto faccia a faccia (lobbying diretto), nel quale si mette in campo l'«arma» della persuasione per raggiungere gli obiettivi desiderati, è tra i più diffusi. Poi abbiamo il lobbying indiretto, che, attraverso il coinvolgimento dei cittadini, aiuta gli stessi a praticare attivamente la propria cittadinanza (mobilitazione dell'opinione pubblica); le coalizioni di interessi, formate anche da centinaia di organizzazioni, che consentono di dare più forza ai gruppi di una stessa famiglia di interessi; i finanziamenti elettorali, che contribuiscono a sostenere una determinata area politica. Oltre a questi figurano anche le audizioni parlamentari, cioè l'ascolto da parte delle assemblee legislative, per lo più in commissione, dei portatori di interessi specifici. Si tratta di prassi istituzionalizzate in gran parte dei Paesi democratici. L'attività di lobbying è un processo che il più delle volte non si esaurisce nell'utilizzo di una sola di queste tecniche, ma le unisce fra loro in maniera strategica.
Lo stile del lobbista deve essere necessariamente concreto - quanto basta per informare, documentare e orientare in modo preciso e sintetico il titolare della decisione politica - e trasversale, cioè capace di rapportarsi con appartenenti di ogni schieramento politico.

Forme di regolamentazione
Il lobbismo è una condizione fisiologica o patologica della democrazia?
Il problema della regolamentazione dell'attività di lobbying riguarda sia il versante sociale - dalla cultura del lobbying al riconoscimento della professione vera e propria - sia quello giuridico. Attualmente solo Austria, Canada, Germania, Israele, Stati Uniti e Svizzera dispongono di strumenti legislativi ad hoc.

Negli USA il lobbismo è tutelato come diritto costituzionale dal primo emendamento della Costituzione, dove si legge: «Il Congresso non farà alcuna legge [...] che limiti il diritto delle persone a riunirsi pacificamente e a rivolgere petizioni al Governo per riparare i torti subiti». Come Paese che per primo regolamentò giuridicamente l'attività di lobbying (Federal Regulation of Lobbying Act del 1946), gli USA hanno più volte modificato la legge in materia, sempre in direzione di una maggiore trasparenza (obbligo di registrazione per le lobby attive al Congresso) e di meccanismi sanzionatori severi e puntuali. Anche l'ultima legge, firmata dall'allora presidente G. W. Bush nel settembre 2007, va in questa direzione: tra le altre disposizioni, prevede maggiori verifiche sull'attività delle lobby, con rapporti pubblici dettagliati (anche sugli stipendi dei lobbisti) sei volte all'anno, e sanzioni severe, fino alla reclusione, per i trasgressori delle norme «etiche».
A Bruxelles sono stati contati più di 15mila lobbisti (dato al settembre 2008 estratto dal «Rapporto Stubb» del Comitato Affari costituzionali del Parlamento europeo), una quantità enorme, ma proporzionale alla complessità e alle vastissime competenze che l'Unione Europea ha maturato in questi anni; l'entità di tale cifra è anche conseguente alla scarsa capacità aggregativa dei partiti europei. Dal 1996 esiste una sorta di «albo» dei lobbisti accreditati presso il Parlamento europeo, un registro volontario nel quale risultano iscritti 5mila attivisti, senza indicazioni del settore in cui operano e il budget a loro disposizione. 2.500 gruppi di pressione dispongono di uffici permanenti a Bruxelles, esercitando prevalentemente la propria influenza sull'attività della Commissione (su commissari e funzionari) e del Consiglio (rappresentanze permanenti).
L'universo europeo delle lobby è così costituito: il 65% appartiene agli interessi economici, il 25% alla società civile e il 10% a enti locali e organizzazioni internazionali. Per esempio, tra i rappresentanti degli interessi economici troviamo uffici degli affari europei di singole società, associazioni di categoria di tutti i settori, studi legali; tra gli interessi sociali vi sono le ONG e coloro che difendono i consumatori; tra i lobbisti degli enti pubblici sono presenti i rappresentanti regionali, provinciali e network di città ed enti locali con interessi trasversali. Poiché non esiste un'apposita legislazione comunitaria che disciplina l'attività di lobbying europea, quest'ultima si regge esclusivamente su codici di condotta volontari.

Circa 1.400 lobbisti ruotano attorno all'attività legislativa e governativa italiana: attraverso emendamenti, ordini del giorno, sostituzioni anche di singole parole nei testi delle leggi, portano avanti interessi di chiunque abbia la forza economica di farsi sentire. In Italia, la fine anticipata della scorsa legislatura ha impedito il proseguimento di un disegno di legge (approvato dal Governo Prodi nell'ottobre 2007) volto a regolamentare l'attività di rappresentanza di interessi particolari. Il fatto che siano oltre trenta i progetti di legge che dal 1948 a oggi sono stati depositati in Parlamento, e che nessuno di questi sia mai approdato alla discussione delle aule di Camera e Senato, è indicativo della scarsa sensibilità di gran parte dei nostri politici rispetto al tema della trasparenza nell'attività di lobbying. In confronto con le esperienze americane ed europee, quella italiana presenta due tratti distintivi. Il primo è la lenta e incompiuta affermazione del lobbismo come professione autonoma; il secondo, certamente più preoccupante, è il legame presunto o reale tra lobbying e corruzione. In quest'ultimo caso i gruppi di pressione non perseguono esplicitamente finalità criminose, ma condizionano i membri delle istituzioni o organizzazioni pubbliche mediante transazioni illegali, la cui merce di scambio è di solito il denaro. In realtà, l'attività di lobbying, così come viene praticata a Washington e a Bruxelles, è sostanzialmente opposta e contraria a ogni forma di clientelismo: essa si configura come complementare all'attività dei partiti e dei rappresentanti eletti dai cittadini.
Per tornare alla domanda di apertura di questo paragrafo, il quarto presidente statunitense, James Madison (1751-1836), sosteneva che i gruppi di pressione fossero un male necessario, che è meglio controllare piuttosto che eliminare. Ancora oggi, nessun Paese democratico può realisticamente pensare di fare a meno delle lobby. Tuttavia è da scongiurare l'ipotesi - sempre più reale nel contesto europeo - che i singoli deputati, commissari o ministri diventino semplici intermediari dediti a trasferire gli interessi di settori particolari nella macchina del processo decisionale. Altrimenti, il termine «lobby» continuerà a evocare qualcosa di negativo nell'immaginario collettivo, proprio perché associato a interessi particolari che rischiano di sovrastare il bene comune, più o meno al limite della legalità.
Ricondurre la decisione a discorso pubblico, favorendo la reale partecipazione dei cittadini, anche per ricucire il rapporto coi governanti, potrebbe rappresentare un primo passo verso una maggiore integrazione dell'operato delle lobby nel contesto democratico. La maturità di una democrazia si misura anche dalla sua capacità di pretendere trasparenza nell'attività dei gruppi di pressione, pena la coincidenza inevitabile del lobbismo con fenomeni più o meno gravi di corruzione.

Per saperne di più
FIORENTINO L., K il lobbista. Introduzione al principio di democrazia partecipativa, ESI (Edizioni Scientifiche Italiane), Napoli 2007.
GRAZIANO G., Le lobbies, Laterza, Roma-Bari 2002.
PASQUINO G., «Gruppi di pressione», in BOBBIO N. - MATTEUCCI N. - PASQUINO G., Dizionario di politica, TEA, Milano 1990, 467-476.
www.corporateeurope.org
www.lobbyingitalia.com

Chiara Tintori - Aggiornamenti Sociali

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